文/睿立方咨询

 摘要：随着PPP项目的大量落地，目前PPP项目大多已经进入实施阶段，但是由于前期受各种因素的影响，导致项目在操作过程中出现很多变动因素，例如投资额的调整、绩效体系的调整、股权变更等，这些变动会给政府方和社会资本方开展项目造成很多阻碍，本文以PPP项目履约管理为前提，就项目实施过程中股权变更产生的问题进行分析，以期为项目的具体运转提供一点思考。

一、引言

PPP项目时间长、过程复杂，如何保证项目在整个生命周期内顺利运行，履约监管是解决这一问题的关键所在。实际操作过程中项目公司由于受融资需求、专业服务等多方面的影响，股权结构在项目推进过程中极易产生变更。为解决股权变更问题，2019年11月财政部发布的《<政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）>意见的函》（财办金〔2019〕94号）中对项目公司股权变更的条件和形式进行了规定。

可见目前对于项目公司的股权变更，政府方采取更加灵活的方式，而股权变更过程中如何在不违背项目原有目的前提下合法合规地进行，这就需要政府方以《PPP项目合同》为依据，加强对项目公司和社会资本方的履约监管，重视履约监管在项目中的重要作用，明确股权转让前、转让后合作双方的权利和义务。

二、PPP项目履约管理的目的及意义

（一）履约管理的内涵

PPP项目履约管理是指PPP项目在完成采购环节，政府与中标社会资本签订PPP项目合同后，政府、社会资本以及项目公司三方为确保项目在合作期内顺利推进，有效应对项目在推进过程中可能存在的风险，而对项目全生命周期进行的全面监管。

（二）履约管理的目的及意义

随着PPP项目进入执行阶段，项目前期遗留下来的问题在实际执行过程中凸显出来，因项目实际情况使得项目很难以原有《PPP项目合同》约定的条件执行下去，部分项目出现滞后甚至提前终止，从而引发合同双方产生纠纷。为保证政府和社会资本方在PPP项目中能够保持长期合作伙伴关系，项目的履约管理显得尤为重要。

PPP项目履约管理的目的在于应对项目实施过程中因履约条件变动给项目推进带来的不利影响，完备的履约管理体系是项目顺利运营的关键。笔者认为加强对PPP项目履约管理的意义主要有以下几个方面：一是，为了确保项目在实际操作中能够按照原有设计模式运行，达到项目原有的经济利益和社会利益目标，真正地实现项目的物有所值。二是，政府对“政府付费”和“可行性缺口补助”具有支付责任，而受政府财政能力的限制以及PPP项目10%财政支付红线强制规定，政府进行履约管理可以加强对项目建设成本的监督，从而控制投资额。三是，PPP项目合作期限比较长，项目周期少则10年多则30年，由于受前期工作、法规变动等多方面的影响，项目在实际合作过程中政府和社会资本方合作的权利和义务边界容易改变，所以需要加强对合作双方权利义务的监管。四是，进行项目履约管理能够增强政府和社会资本合规履约的能力。通过严格的履约监管，使得项目在合作期限内能够合规运作，实现项目建设的预期目的。

三、PPP项目履约管理下的股权变更

（一）股权变更的主要形式

1.  以直接或者间接的方式进行股权变更

直接股权变更是指项目公司股东内部之间或者对外之间进行股权转让，直接改变项目公司原有的股权结构，根据《基础设施和公用事业管理办法》的相关规定，基础设施的特许经营者必须具有相应的经营管理、专业技术能力，社会资本方需要通过公开招标，按照法定程序选举出来的，如果允许社会资本任意转让所持有项目公司的股权，将对项目的建设、运营带来风险，所以政府对于直接股权转让会在项目合同中进行期限限制或者直接禁止在项目合作期内不得转让股权。

间接股权变更一般是指作为项目公司社会资本的母公司进行的股权转让，在这种情况下，政府方会在合同中明确规定限制或者禁止母公司进行股权变更。

2.  以并购、增发股份等形式进行股权变更

在实际项目操作过程中，项目公司可能会因为被并购、或者增发股份的形式引进新股东而改变项目公司原有的股权结构以及项目公司股东之间的控制权。

3.  股权相关权益的变更

股权相关权益的变更主要是指在项目公司的运营管理过程中由于股东权利的变化，例如因优先股、普通股持有权变更导致股权对项目公司的管理权产生变动。

（二）项目公司的股权变更

1.  锁定期内股权变更

由于PPP项目的特殊性，政府方为稳定项目建设，一般会在合同中约定股权转让的限制期，而项目限制期一般会处在项目建设完成进入运营期的一段时间，在限制期内项目公司原则上不得对项目公司的股权结构进行变更，但是由于项目公司无法按照合同的约定完成项目的融资需求或者其他项目义务，只能通过变更股权的方式引进新的社会资本，从而保证项目的顺利开展。

2.  非锁定期内股权变更

（1）股东之间的股权变更

就PPP项目实际操作来说，项目大致可以分为三个阶段，即项目的投资阶段、建设阶段和运营阶段。为满足对整个项目投资、建设、运营的需求，社会资本方一般会以联合体的形式进行投标，而社会资本主要包括金融机构、工程建设公司、运营管理公司等，以达到联合体各成员在项目不同阶段发挥其对项目的不同作用。如在投资阶段，主要由金融机构发挥项目的融资作用；在建设阶段，由工程建设公司发挥项目的建设作用；在运营阶段，由专业的运营公司发挥对项目的运营管理作用。

因各联合体成员承担的项目责任和利益不同，联合体成员在完成各自承担的项目部分后，已经实现各自进入项目公司的目的，会希望尽快实现回报，所以联合体成员会通过与其他股东签订股权转让协议将股权转让给其他股东并收回投资。

（2）对外转让股权变更

一方面，就项目的实际情况来看，很多项目前期主要以建设为主，在项目进入正式运营期以后社会资本方往往不具备运营能力，这个时候就需要引进新的专业机构进行项目后期的运营；另一方面PPP项目一般规模比较大，周期长，项目资本金的需求比较大，动辄需要几千万甚至上亿的资本金以股权的形式注入到项目公司，而社会资本，特别是施工企业很难承担高额的资本金，所以社会资本为了增加资本灵活性，会希望以转让股权的形式引进金融机构，降低投入成本。

3.  股权转让一般操作流程

（1）开展股权转让前期决策程序，即项目公司通过股权转让股东会决议，并就股权转让事项报政府审批；

（2）对项目公司进行审计和资产评估；

（3）委托专业机构开展股权转让尽职调查工作，并出具《尽职调查报告》并报政府审批；

（4）依据《尽职调查报告》编制与项目相关的《PPP项目合同》及补充协议、《股权转让协议》、补充协议等合作文本；

（5）政府对《PPP项目合同》、《股权转让协议》、补充协议等合作文本进行审核；

（6）政府与社会资本就合同内容进行谈判，并签署《PPP项目合同》及补充协议；

（7）就股权转让事项进行工商登记变更。

（三）项目公司在股权转让的各个阶段问题分析

如果按照合同约定在规定的条件下进行股权变更并不会对项目后期的建设、运营、移交产生太大不利影响，但是在股权变更时如果不能进行合理的履约管理可能会对项目后期运作造成风险，所以股权变更下的履约管理是保证项目顺利运行的重要手段。

1.  项目投资阶段的股权变更

PPP项目在建设前进行股权变更的原因一般与社会资本的融资能力有关。通常，政府对落地实施的PPP项目建设进度都会有比较严格的计划和要求，若社会资本融资能力不足，无法在项目建设前按照合同约定融到项目资本金，将会导致政府的项目计划搁置，所以以股权转让的形式为项目更换更具有能力的社会资本方，有利于项目的顺利推进。

由于项目还没有进入建设阶段，所以政府可以在对股权受让方进行评估时，将社会资本的融资和运营能力作为关注的重点。为了保证项目能够顺利运作，政府方可以要求股权受让方在融资授信、项目经验以及其他资质方面的条件不低于原有中标社会资本的条件，对于原有社会资本则按照合同约定承担违约责任。

2.  项目公司建设阶段的股权变更

项目公司在建设过程进行股权变更可能是以下原因导致的：一是项目在开工建设一段时间后，项目公司原有的融资计划出现中断；二是社会资本在建设过程中先通过垫付资金的方式开展项目建设，但是项目后期融资出现问题导致工程建设暂停。该阶段社会资本已经无法完成项目，政府方在这一阶段会同意社会资本以股权转让的形式引进新的社会资本进行项目后期的建设和运营。

由于项目已经进入建设期，原有社会资本已经就项目建设提供了相应的工程建设成本，所以在此阶段进行股权转让时为了避免社会资本与政府就项目的权利义务产生纠纷，政府在同意项目公司进行股权转让时应按照合同约定就各方承担的责任支付工程价款，并按照合同规定对项目公司转让股权进行评估，确定股权转让价格。在股权转让过程中，政府与社会资本应就前期已经建设部分的权利义务特别是对工程建设期的绩效考核和融资成本进行重新确定，将资金到位作为重要的考核标准，以保证建设阶段顺利完成。

3.  项目运营阶段的股权变更

前文已经提到，PPP项目过程比较复杂，在投标过程中金融机构、施工单位和运营公司往往会以联合体的形式组成社会资本方，在项目的不同阶段各社会资本方发挥的主要作用也有所不同，当项目进入运营阶段金融机构和施工单位原有的投资目的已经达到，同时股权限制期往往结束，社会资本希望尽快实现投资利益，并且考虑到PPP项目需要更加专业的机构进行运营，这时原有社会资本会希望通过股权转让引进新的社会资本。

在这一阶段为防止股权受让方不具备项目运营的能力，政府方应该按照合同约定就股权受让方的条件进行审查，对不满足要求的不允许进行股权转让。由于项目已经进入运营阶段，此时进行股权转让一方面降低了受让方的利润获得，另一方面增加了受让方承担工程质量的风险，所以在股权转让后政府方和社会资本方应该就运营过程中工程质量、缺陷责任等问题进行明确约定，从而保证政府方和社会资本方各自的权益。

四、结语

股权变更不仅是社会资本退出项目公司的重要形式之一，而且能有效解决股权变更给项目在投资、建设、运营过程中造成的问题，不仅能够加强项目的融资能力，提高项目的运作效率，还能够使政府方和社会资本方及时发现各方在项目履约管理过程中存在的问题，加强对项目履约管理能力，明确双方在股权变更后的权利和义务，实现整个项目全生命周期科学监管。

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