文/梅德龙

摘要：职业经理人制度是城投公司推行市场化改革的重要举措，本文列举了国家出台的关于职业经理人制度的重要政策，以职业经理人制度的历史沿革和政策发展趋势的研究为前提，指出职业经理人制度推广的难点所在，并针对难点提供了相应的解决方案，供城投公司在推行职业经理人制度的过程中进行参考。

一、引言

上海国有资本运营研究院院长罗新宇提出：“十四五”规划要以党建为引领，以新时期推动国有资本高质量发展为主线，坚持战略导向、问题导向，聚焦国资布局、国企发展、国企改革和国资监管四大重点，落实组织领导、氛围营造与实施落地的三大保障，确保有序推进十四五规划的各项工作。

职业经理人制度的建设是深化国有企业改革中一项重要改革任务，并在改革进程中逐步清晰、明确。国有企业推行职业经理人以《2002-2005全国人才队伍建设规划纲要》为标志，初步提出探索与制定职业经理人资质评价体系。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出国企要“建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用”。2015年，国企改革的顶层设计文件《关于深化国有企业改革的指导意见》进一步明确：“推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人”。

职业经理人制度是现代企业制度的重要特征和组成部分。对城投公司而言，推行职业经理人制度对企业产权制度改革和现代企业制度的建立与健全具有十分重要的意义。

二、职业经理人制度相关的政策文件

从2002年开始，中央办公厅、国务院、国资委已先后出台十几个涉及职业经理人的相关制度，总体来说分为三个阶段，如下表1所示。

三、职业经理人制度的发展由来

（一）职业资格制度

《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》提出建立和实行职业经理人职业资格制度，从研究制定资质认证标准和市场准入规则入手来建设职业经理人队伍。

职业资格制度是在政府指导下，由国有相关部门管理的，在专业技术工作领域，实行的职业准入管理体制，按照国家制定的职业技能标准或任职资格条件，通过政府认定的考核鉴定机构进行评价和鉴定，对合格者授予相应的国家职业资格证书。然而实行职业经理人职业资格制度与职业经理人本身的完全市场化的特性不相符。

（二）资质评价制度

 2003年12月印发的《中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出了探索社会化的职业经理人资质评价制度，代替了原有的职业资格制度，不具有强制执行力，更契合职业经理人群体的社会属性和市场属性。

2006年5月的《关于贯彻落实“十一五”规划纲要，加强人才队伍建设的实施意见》中进一步提出“建立社会化的职业经理人资质评价制度，研究制定中国特色职业经理人评价标准体系”等内容。

在2010年4月《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》中继续明确“建立职业经理人资质评价制度，加强规范化管理。”

2012年6月，中共中央、国务院制订了《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，文件中进一步提出了“建立和完善社会化的职业经理人资质评价制度，加强规范化管理”。

（三）测评与推荐制度

2005年2月《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）明确提出，“重视非公有制经济的人才队伍建设。建立职业经理人测评与推荐制度”。这项制度的提出是对社会化的职业经理人资质评价制度的进一步具体落实。

（四）职业经理人制度

2013年提出的职业经理人制度的基本定义和内涵尚没有一个清晰的界定，社会上的研究学者提出了各自的认识和观点。纵观在此之前的党和国家有关政策文件，所提出的都是职业经理人某一领域或某一方面的制度，如职业资格制度、资质评价制度、测评与推荐制度等，难以全方位地满足职业经理人队伍建设的需要，亟须系统化地建立配套一个制度体系。

四、国企职业经理人制度的推行难点分析

尽管政府在2002年出台了政策明确提出建设职业经理人队伍，并且在出台的政策中多次提及职业经理人制度的建立与推行，但是职业经理人制度在实施过程中仍存在诸多困难和阻碍。在2016年，国务院国资委下属中央企业中，仅22.3%尝试引入职业经理人制度；截止2018年底，96家央企中仅有40家企业制定了职业经理人制度。

国企缺乏产生职业经理人的土壤，职业经理人更多在外企、民企之间流动，或在房地产等开放程度较高的行业流动，国企尚未建立起企业与经理人自由交流的平台，因此职业经理人制度在国企推行难度较高。造成这样的具体原因有：

1.出资人越权、董事会缺权，政府或是中央企业作为出资人越过董事会直接任命企业高层经营管理人员；

2.权责边界模糊，董事长与总经理一人兼任，或董事会成员和经理层高度重叠，造成董事会与经营层职责不清；

3.管理者特殊双重身份，国企高管来自政府，仍由政府委任，保留行政身份；

4.与职业经理人相适应的企业文化缺失，国企管理人员身份观念根深蒂固，缺少市场化聘用经理人氛围；

5.企业内部职业经理人供给不足。国企选拔干部，多采用组织选拔而非竞争性上岗方式，且更多关注人才的专业技术能力，缺乏对人才企业家精神、综合性能力的培养；

6.经营层未严格实施任期制和契约化管理，国企对经营管理人员的责任、权利和义务做出了说明，但并不明确清晰，权责利未有效落实。

五、城投公司推行职业经理人制度的几点思考

（一）促使政府职能定位转变

转变政府职能一直是城投公司改革的“重头戏”，也是城投公司实现市场化转型的必经之路。过去政府监管存在越位、缺位、错位等问题，政府长期把所有权、经营权、分配权一把抓，在本应属于企业的经营权领域干预太多，存在直接任命高层经营管理人员的现象，造成了职业经理人制度的无法执行。“十四五”规划主要目标之一是“推进经济高质量发展，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的产业体制”，而这一目标的实现的前提就是要促使政府职能定位转变。

因此，城投公司推行职业经理人制度的前提是厘清政府与城投企业之间的关系，明确各自权限，政府由“管企业”为主向以“管资本”为主对国有资产的进行监督管理，但不过度干预企业的经营。

（二）内部培养与外部引进职业经理人并行

内部培养和外部引进是职业经理人的两大来源，但是两者目前来说都存在一系列有待解决的问题。对于内部培养，难点在于职业经理人身份的转变，而对于外部引进，难点在于对于职业经理人的管理和如何吸引外部职业经理人的加入。两者对比而言，显然外部引入职业经理人的难度更大些。

因此，城投公司在推行职业经理人制度的初期，可采用内部培养的方式培养职业经理人。可考虑将职业经理人的人事档案调入人力资源外包服务的社会机构，从心理上切断职业经理人对国有企业职工身份的依赖，同时与董事会签订契约化的合同、明确制度化的退出。

在城投公司薪酬绩效激励制度建设完善以及经营管理制度完善的前提下，可考虑引入外部的职业经理人。通过市场化的激励机制吸引有才能的职业经理人加入城投公司，与此同时，也需要对于职业经理人进行相关的监督，完善相关的监督体系以及职业经理人的退出机制，避免职业经理人的道德风险对企业造成损失。

（三）健全企业党组织的建设和董事会的建设

推行职业经理人制度，必须坚持党的领导，充分发挥党组织的作用。职业经理人的选拔必须经过党组织的考察，充分发挥把关作用；在用人的过程中，充分发挥党组织的监督作用；开展政治思想教育，增强职业经理人的“四个意识”。

推行职业经理人制度，必须完善董事会的建设，将董事会与经理层的职能进行割离。董事会是公司的决策机构，决定公司的战略、重大事项的决策，而经理层负责公司各部门及其相关子公司的实际管理运营。

（四）有序推进，试点先行

对于集团级别的城投公司，需要对于其名下的子公司进行评估，选择市场化较为成熟的子公司作为试点企业，率先推行职业经理人制度。借助国家和地方相关职业经理人政策指导以及各地成熟案例的借鉴，推行职业经理人制度，并在制度执行过程中对于存在的实际问题进行评估并且提出相应的改进措施，在制度执行一段时间后，对于制度执行的结果进行评价，总结制度带来的优缺点，改进制度的具体细则，并且在成功试点的基础上向其他子企业乃至母公司进行推广。

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