文/睿立方咨询

摘要：地方政府专项债是补短板与稳投资的直接力量，已成为稳定经济增长的必要着力点。本文从基础设施领域专项债适用政策、投入方式、偿还方式分析了地方政府专项债用于基础设施项目的路径。地方政府专项债作为积极财政政策的重要组成部分，是基础设施补短板、稳投资的重要资金来源，在经济下行压力加大、地方财力不断吃紧的背景下，地方政府专项债为完善区域内公共基础设施建设提供了大力支持。本文概述专项债的发行情况及资金运用情况，从基础设施领域专项债适用政策、资金投入方式、偿还方式分析了地方政府专项债用于基础设施项目的路径。

一、基础设施领域专项债相关政策概述

2014年10月，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）首次明确了地方政府专项债概念，随后，财政部先后发布《关于印发<地方政府专项债券发行管理暂行办法>的通知》（财库〔2015〕83号）、《关于印发<地方政府专项债务预算管理办法>的通知》（财预〔2016〕155号）等文件，并陆续发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）以及土地储备、收费公路、棚户区改造三个领域的专项债券管理办法，初步搭建起地方政府专项债管理的制度体系。

进入2019年专项债发展呈现新态势，6月发布的《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称“专项债新规”）中明确专项债要重点支持重大项目建设，包括市政基础设施建设和交通基础设施建设等领域，专项债资金对这些基础设施建设的支持要大幅增加。9月的国务院常务会议部署则直接禁止提前下达的2020年新增专项债额度投向土储和商业地产领域，要求全部用于铁路、轨道交通等交通基础设施，农林水利，市政和产业园区基础设施等领域重大基础设施项目建设。

2020年两会再度明确，专项债重点支持新型基础设施建设、新型城镇化建设和交通、水利等重大工程建设（即“两新一重”）建设。

数据显示，2020年各地发行的新增专项债券，全部用于交通、生态环保、农林水利、医疗卫生、市政和产业园区为主的重大基础设施项目建设，基建投资比例超过80%；今年截止目前为止发行的专项债投向类别中，市政和产业园区基础设施建设等基建类项目占比最大，轨道交通、收费公路等交通基础设施建设紧随其后。面对海内外疫情的经济冲击，应急医疗、公共卫生建设、产业园区复工复产和招商引资等领域基础设施投入需求迫切，专项债资金投向也适应性的增加了应急医疗救治、公共卫生、老旧小区改造、新基建等相关投向。

二、基础设施项目专项债资金投入方式分析

在专项债新规出台前，专项债仅作为配套融资使用；为缓解财政资金压力，2019年6月专项债新规出台，允许将专项债作为重大项目资本金保障重大项目正常推进。新规出台后专项债既可作为资本金又可作为配套融资，同年9月财政部宣布进一步扩大专项债用作资本金领域为10个领域，但专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模的比例控制在20%左右。今年4月，这个限制进一步放开到25%，通过突破专项债资金的用途要求限制，专项债支持实体的金融杠杆效应增强。

从实际落地情况来看，利用专项债作为资本金的利用度并不高。今年1-7月份发行的新增专项债券中，用于资本金的专项债规模占新增专项债总规模比例仅 9.3%。主要是因为专项债资金用作项目资本金存在一定要求，首先专项债作为基建项目资本金需要项目收益偿还专项债本金、利息后仍有剩余专项收入，剩余专项收入情况可能决定了基建项目市场化配套融资；其次，对经济金融发展较好的区域而言，地方政府筹措财政资本金及股权型资本金的能力强，对专项债资本金的需求并不高；而对经济财力较弱、金融发展水平不高的区域来说，其能分配到的新增专项债限额本就较少，即使有较强的专项债资本金需求仍不能大规模应用；最后，叠加当前规定专项债资金做项目资本金规模25%的要求，专项债作为资本金的新模式仍然受限。目前专项债资金支持的项目数量和金额最多的还是整体投入资金规模最大的铁路建设领域（占所有专项债用作资本金总规模比例约达 50%），其次是收费公路、轨道交通、机场建设等交通基础设施建设领域；水务、污水处理等领域专项债支持的项目数量也非常多，但平均单个项目规模比较小。总体来看，需要用作资本金支持的领域，项目的收益性相对更差一些，因此需要更多的资本金投入；而项目收益相对较好的领域比较容易获得市场化融资如银行贷款等，需要的资本金也就比较少。

三、基础设施项目专项债偿还途径分析

根据中央对专项债券政策顶层设计的要求，专项债券应专项专借，专款专用，专债专还。专项债不管是基础设施项目资本金（“股”）还是作为配套融资（“债”），均涉及到还本付息的资金回笼问题，根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。在当年发行限额内，专项债券由省级政府统一代理发行、偿还，实际偿还责任属实际用债人，银行配合地方政府确定项目清单。

对于政府利用专项债资金直接投资的项目，应从项目收益中扣除相应的成本后，将剩余收益中直接提取资金注入政府性基金或经营性专项收入，用于偿还专项债。对于利用专项债作项目资本金的项目，专项债资金一般会以注册资本或者资本公积的形式进入到所有者权益科目中，在安排项目发行计划，设计项目资金平衡方案时应当考虑到用于归还专项债本息的资金是纳入政府性基金预算的政府性基金收入和经营性专项收入（非项目公司经营收益），因此政府方作为股东时无法直接以项目经营收益用来偿还专项债，应当以公司股权投资收益（分红）、股权转让价款、或者减资所得资金并入政府性基金预算后的资金再进行偿还。

在宏观经济下行态势下，基建稳增长需求不减，目前积极财政政策下地方政府仍将延续“大开前门、严堵后门”的管理思路，持续发挥专项债补短板稳增长的重要作用，为缓解此前地方政府自筹资本金的财政支出压力，专项债更多作为项目资本金使用，“专项债 + 股权型资金”作为资本金并搭配市场化融资及专项债融资的模式也将逐渐常态化。

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