文/梅德龙 

摘要：不同于公路、机场等具备明确、成熟盈利模式的项目，老旧小区改造公益性更强，且不同于棚改涉及到土地，老旧小区改造盈利模式更缺乏，引入社会资本介入存在难度；另一方面，在防范化解地方政府债务风险的背景下，通过政策性贷款或银行贷款等方式引入金融支持或难以大范围推广。因此在盈利模式与债务压力的制约下，短期内老旧小区改造的资金或仍主要将主要由地方政府财政出资构成。

本文基于老旧小区改造这一政策背景，梳理了老旧小区改造的相关政策文件和会议重点，并且就老旧小区改造的对象、范围、内容和资金来源进行了简要的分析，基于分析对城投企业如何发力老旧小区改造提出了三点意见，供城投企业参考。

一、引言

2020年政府工作报告指出，我国内需潜力巨大，要继续深化供给侧结构性改革，突出民生导向，使提振消费与扩大投资有效结合、相互促进。而此次新冠疫情也更使得内需拉动的重要性更加突出。2019年7月的国新办政策吹风会指出，城镇老旧小区上升到国家层面，既保民生又稳投资同时拉内需；同年7月30日中央政治局经济工作会议提出，实施城镇老旧小区改造是稳增长的重要内容。

2020年7月10日，国务院办公厅发布了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）（以下简称《指导意见》），明确了老旧小区改造的总体要求、目标任务、对象范围、支持政策和保障措施，为进一步全面推进老旧小区改造提供了政策依据和基本遵循。各省市也在2020年相继出台了老旧小区改造计划，截至5月底，已有22个省份公布了2020年老旧小区改造的计划。

二、政策梳理

2015年12月中央城市工作会议首次提及“加快老旧小区改造，有序推进老旧住宅小区综合整治”；随后在2017年7月1日，住建部发布了《关于推进老旧小区改造试点工作的通知》（建城函〔2017〕322号），确定了15个城市进行老旧小区试点，包括1个一线城市（广州）、6个二线城市（宁波、厦门、长沙、呼和浩特、沈阳、淄博）和8个三四线城市（韶关、柳州、秦皇岛、张家口、许昌、宜昌、鞍山、攀枝花），自此老旧小区改造工作进入全国试点开展阶段；2018年~2020年，连续三年的政府工作报告均提及了老旧小区改造；2019年4月，住建部、发改委、财政部三部委联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》（建办城函〔2019〕243号），最先明确了全国老旧小区改造范围、改造内容和资金筹集等详细内容，同时要求各地做好摸底调查工作，摸清老旧小区的基本情况；2020年7月，国务院办公厅出台《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），明确老旧小区改造时间表，即2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户；到2022年，基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制；到“十四五”期末，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。

具体涉及老旧小区改造的政策或会议如下表1所示。

三、具体要求

（一）改造对象与范围

《指导意见》指出，城镇老旧小区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）。

区别于棚户区改造，老旧小区改造对象是住宅小区，改造更强调“改”；而棚户区改造对象是棚户区，指的是各项设施严重不足、安全隐患较大的区域或“城中村”，改造更强调“拆”。棚户区改造和老旧小区改造均为“旧改”（旧城改造）内容的一部分。

在改革对象上，各地区需要因地制宜，合理界定改造对象，重点改造2000年底前建成的老旧小区，也涉及2000年之后建成的一些小区。比如福建省和山东省的政策将改造范围扩大到2005年之前或2010年之前老旧小区。

（二）改造内容

《指导意见》将城镇老旧小区改造内容分为基础类、完善类、提升类3类，各地可因地制宜确定改造内容清单、标准和支持政策。大部分的省市的改造内容均涉及三个层次，部分省市（海南、湖北、广西、内蒙古）在老旧小区改造文件中未涉及提升类改造内容。值得注意的是，北京和青海使用菜单式整改，分为基础类和自选类，基础类为必改内容，自选类基于居民意愿确定改造内容，充分考虑业主的意愿。

（三）资金来源

2019年8月22日，财政部和住建部发布了《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》（财综〔2019〕31号），将老旧小区改造纳入中央财政城镇保障性安居工程专项资金支持范围。2020年4月，国务院政策例行吹风会指出“一方面，中央给予补助，同时地方政府专项债给予倾斜；另一方面鼓励社会资本和社会力量参与改造运营，帮助完善社区公共服务供给，以服务设施长期运营收入作为盈利点”。

在具体资金筹措上，共有5个基本来源：中央补助资金、地方财政配套资金、单位投资、居民出资、社会资金。各个省市对于不同类型的改造内容引入不同的资金支持，对于基础类改造内容，采用财政资金重点支持；对于完善类改造内容，财政资金按“以奖代补”方式积极支持；对于提升类改造内容，吸引社会力量以市场化方式参与改造及后期运营。 

从实际执行情况看，地方财政仍是资金的最主要来源。以河北老旧小区改造方案为例，全省三年总任务共需改造资金129.6 亿元，其中112.3 亿元由市、县两级财政筹集，占比达87%。

不同于公路、机场等具备明确、成熟盈利模式的项目，老旧小区改造公益性更强，且不同于棚改涉及到土地，老旧小区改造盈利模式更缺乏，引入社会资本介入存在难度；另一方面，在防范化解地方政府债务风险的背景下，通过政策性贷款或银行贷款等方式引入金融支持或难以大范围推广。因此在盈利模式与债务压力的制约下，短期内老旧小区改造的资金或仍主要将主要由地方政府财政出资构成。

四、城投企业如何助力老旧小区改造

（一）盘活小区闲散资源，捆绑周边优质项目吸引社会资本

老旧小区改造项目的收益来源，除了水暖等运维收入、物业和停车收入等，还存在一些潜在空间可以挖掘，例如小区内部闲置空间改造后的运营收入、小区周边项目打包开发收益等。近期，山东已提出“小区内自求平衡”、“大片区统筹平衡”等捆绑优质项目、以项目收益弥补老旧小区改造支出等。近期内蒙和宁夏等发行的部分旧改相关专项债，已经将广告收入或土地收入等纳入收入来源。

（二）因地制宜，充分考虑业主的意愿

北京市和青海省的老旧小区改造政策中使用菜单式整改，分为基础类和自选类，基础类为必改内容，自选类基于居民意愿确定改造内容，充分考虑业主的意愿。对于其他省市，在完善类和提升类的小区改造内容，同样需要充分考虑业主的意愿。

在具体操作上，可参照哈尔滨市新区平房片区的老旧小区改造实践。新区平房片区将原来较为分散的单体楼，以街区形式重新整合为具有一定规模的物业管理区域，根据本小区实际情况确定需要改造的内容。为取得小区居民的理解和支持，各街道办事处在改造前对小区改造内容、改造后物业服务内容、服务标准和收费标准向居民进行了意见征询，同意率达到三分之二以上，视为具备启动条件，各街道办事处再向区政府提报改造申请批准后实施改造。

（三）分类推进，处理好与城市发展和建设的关系

对于一些密度不高、有空闲用地的老旧小区，在保证绿化指标的前提下，尽量在空闲用地上增加商业设施，发挥土地价值；将使用率较低的平房和仓库进行再开发，提高小区的容积率，同时完善小区功能；对具有较大历史价值的建筑以保护修缮为主；对过于密集、安全隐患较大的老旧居民区进行合理拆除，利用腾退出的空间建设公共服务设施。

老旧小区改造不仅仅是完善建筑功能、改善人居环境和基础设施，更重要的意义在于撬动城市经济的发展，重构和优化城市的功能，提升和再造城市的魅力。老旧小区是未来城市发展和建设的主战场，要用比新城建设更全面的思考、更高的标准改造老旧小区，要把老旧小区建设为未来城市的空间。

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