文/睿立方咨询

摘要：本文结合新《土地管理法》及指引相关内容对农业农村区域开发模式路径做初步分析。相较于外地投资人，地方政府平台公司可以利用其属地化的优势，对要开发的区域进行通盘化考虑，通过对农村集体经营性建设用地开发建设、产业导入后期运营壮大自身实力。在地方政府债务管控力度加强和PPP模式对地方政府平台公司参与有诸多限制背景下，通过农业农村区域开发模式参与区域开发不失为一种新思路。

一、引言

农业作为我国的第一产业，其稳定发展很大程度上直接影响到国民经济的发展。农村经济作为我国国民经济的重要组成部分，是全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国的关键环节。为实现乡村振兴宏伟蓝图，党中央各部委相继出台了一系列支持农业农村发展的政策法规，2019年8月新的《土地管理法》通过，从根本上改变了以往法律制度对农村土地利益开发和保护规定的不足，2020年4月，农业农村部印发的《社会资本投资农业农村指引》（以下简称“指引”），作为一部指导社会资本投资乡村振兴的重要文件既向社会资本展示了农业农村的投资空间，又为社会资本提供了发展的机遇，必将激发起社会资本的动力和活力，为国家实施乡村振兴战略注入强大的资金。

二、新土地管理法及指引要求下的支持措施

目前，我国已经进入了转变经济发展方式、全面深化改革的重要时期，在此期间，国家出台了一系列土地改革政策，以此来加快土地改革进程，为社会城镇化发展建立基础。在此过程中，农村土地流转问题一直是制约着农村经济发展的要素之一，受到了社会各界的关注。2020年施行的新《土地管理法》创新性地提出了允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，可以通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用，同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押；此规定一举改变了原有的土地结构，农村建设用地不再需要变更为国有用地就直接可以进入市场，实现了和国有土地同等入市、同权同价。同年3月，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准，首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年；此举极大程度地提高了将农用地转为农村集体经营性建设用地的审批效率。4月，农业农村部发布《社会资本投资农业农村指引》，《指引》提出的新模式、新领域对于社会资本方参与农村投资建设具有重要指导意义。指引提出的创新投入方式包括运用独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等多种方式，其中需要探索农村区域整体开发模式，支持有实力的社会资本在符合法律法规和相关规划、尊重农民意愿的前提下，因地制宜探索区域整体开发模式，统筹农业农村基础设施建设与公共服务、高标准农田建设、集中连片水产健康养殖示范建设、产业融合发展等进行整体化投资，建立完善合理的利益分配机制，为当地农业农村发展提供区域性、系统性解决方案，促进农业提质增效，带动农村人居环境显著改善、农民收入持续提升，实现社会资本与农户互惠共赢。

以上几点政策共同构成了农业农村区域开发模式底层政策基础。在农村集体经营性建设用地可以入市的背景下，笔者认为农业农村区域开发模式或许可以尝试“农村集体经营性建设用地入市+开发建设+基础设施配套+产业导入运营”为一体的操作模式。社会资本方可根据自身优势参与上述模式的部分或全部流程。

三、农业农村区域开发模式实施路径

（一）参与主体

指引中并未限制农业农村区域开发模式参与主体，这为社会力量参与农村经济建设开发提供了多元化的选择。处于转型发展期间的地方政府平台公司拥有得天独厚的参与优势，相较于外地投资人，地方政府平台公司可以利用其属地化的优势，对要开发的区域进行通盘化考虑，通过对农村集体经营性建设用地开发建设、产业导入后期运营壮大自身实力。在地方政府债务管控力度加强和PPP模式对地方政府平台公司参与有诸多限制背景下，通过农业农村区域开发模式参与区域开发不失为一种新思路。

（二）具体实施路径

1.农村集体经营性建设用地入市

农村集体经营性建设用地入市之前，首先一般需要经过土地整理。根据试点地区发布的政策，土地入市的实施主体负责集体经营性建设用地入市的具体实施，实施主体一般确定为根据所有权主体授权的具备法人资格的、市场化程度更高的经济实体或组织，以便于入市相关工作的推进。因为实践中农村集体经营性建设用地大多单宗面积小且分布零散，需要具备独立进行土地整理开发能力的主体进行集中的土地整理，方形成土地规模。而大部分的村镇级土地联营公司或经济合作社（即集体经济组织）往往不具备土地一级开发的实力，因此，可以考虑以集体经营性建设用地作价出资，社会资本以资金入股共同进行土地整理开发。如此，可以解决项目资金问题（政策性贷款、市场化融资等），社会资本方又可以作为土地一级开发承包方的角色获得土地一级开发收益，提高社会资本参与度。

土地整理完成后即进入到农村集体经营性建设用地入市环节。现阶段，集体经济组织资金使用规制相对较少，根据《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（下称“《暂行办法》”）规定，“农村集体经营性建设用地土地增值收益，是指农村经营性建设用地入市环节入市收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益，以及再转让环节的再转让收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益。”对于这部分净收益，村集体可以依据村民大会、章程或者法律规定，自行做出分配决定，相较于国有建设用地出让收益须按“收支两条线”流转，农村集体经营性建设用地收益分配更为灵活。农村集体层面在收到土地增值收益后再上缴部分调节金或税款，其收益分配无需经过国库，因此，社会资本入股集体经济组织完成土地整理后，还可将土地收归农村集体经济组织名下可入市或者由集体经济组织直接进行土地二级开发，实现土地二级开发收益。真正实现农村区域开发的一二级土地联动开发。

另外，关于农村集体经营性建设用地入市方式是采取出租、出让，尚未有地方性文件规定，这也就意味着农村集体经营性建设用地既可以以竞争性方式（招拍挂），也可以协议出让方式进行出让。实践中，93%以上的试点地区土地都采取了协议出让的方式，入市的价格多参照土地整理和拆迁安置成本、相邻地块成交案例中的交易价格来协商确定。协议出让方式，土地价格更有优势，程序更加简洁，能节约减少土地流转的时间及费用成本。

2.开发建设+基础设施配套+产业导入运营

《指引》附列了农业农村区域开发关注的重点产业，共计12个大类、95个领域。在农业农村区域开发中后端，包括地方政府平台公司在内的社会资本方可建设完善产业导入相关基础设施，通过产业导入和运营收取相应管理费或收入分成。基础设施建设及产业导入运营相辅相成，完善的基础设施和产业对于提升集体经营性建设用地价值同样有重要意义。

四、结语

农业农村区域开发作为新事物，后续必将面临农民、各村集体利益难以协调、社会资本方投资收益存在不确定性等诸多问题的挑战，但“十四五”时期我国要解决发展不充分不平衡的问题，重点还是在农业农村。我国未来乡镇与农村的发展，政策倾斜必将加大，随着集体土地入市机制不断完善，农业农村区域开发模式将成为地方城投公司在内的社会资本方投资城乡基础设施建设和实施农村区域开发的重要途径选择。

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