文/睿立方研究院

摘要：2020年3月财政部正式印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财办金〔2020〕13号，以下简称“操作指引”），以规范PPP项目全生命周期绩效管理工作。本文论述了PPP绩效目标的定义及作用，从操作指引中比较关键的绩效目标管理方面初步的探讨了PPP绩效目标的内容、设定及该阶段主要工作。

一、引言

PPP 模式作为公共服务供给机制的重大创新已在我国实施近6年，财政部PPP项目库中超14亿元项目总投资的背后，是大量PPP项目的持续落地带来的绩效考核及后评价的需求。自《财政部关于完善和推进地方部门预算改革的意见》（财预〔2006〕406号）提出起，绩效评价相关规定不断深化，2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称“绩效管理意见”）的颁布，要求PPP项目也必须纳入预算绩效管理，以全面实施预算绩效管理总体制度。因此，本文认为研究PPP项目绩效目标管理需在现有预算支出绩效评价的基础性框架上，结合PPP项目过程管理的特点，进行适度创新性的安排和设计。

二、PPP绩效目标概念及作用

2020年出台的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财办金〔2020〕13号）（以下简称“操作指引”）涵盖了PPP绩效目标和指标管理的编制单位、编制要求与编制内容及阶段管理要求，同时还给出了项目公司（社会资本）对于绩效目标或指标体系调整的异议处理机制，但却未对绩效目标概念进行界定。

通过梳理现有的财政支出绩效评价制度，绩效目标常常被定义为：绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果，绩效目标是预算绩效管理的基础，是整个预算绩效管理系统的前提，包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。绩效目标是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。结合财政在预算、支出绩效管理中关于绩效目标的定义，本文认为PPP项目的绩效目标应是PPP项目在全生命周期内预期达到的产出和效果，以结果为导向，与相应的项目支出范围、方向、效果紧密相关，可给评估者（政府方：通常为实施机构具体负责或者委托第三方评估机构协助）和被评估者（项目公司/社会资本，项目实施机构）提供PPP项目建设、运营、维护管理、监督等所需要的标准，以便客观地讨论、监督、衡量被评估者的绩效。PPP项目绩效目标进行细化和分解即可形成PPP项目绩效指标，具体可量化的绩效指标保证了绩效目标的实现程度及效果。

PPP项目绩效目标的明确，可使绩效评价的结果更加公平合理，反映出项目实施的真实情况。被评估方的责任和义务在绩效目标的指引下被细化为具体的绩效目标和指标，有助于被评估方在实施过程中合理约束自己。缔约各方在绩效目标的推动下有效履约，也有助于保障合作各方的合法权益，推进项目更好实施，以实现PPP项目真正的物有所值。

三、PPP项目绩效目标内容

图1  PPP项目绩效目标管理

根据关于印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知（财预〔2011〕285号）、《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）及财政部《关于印发<中央部门预算绩效目标管理办法>的通知》（财预〔2015〕88号）等相关规定，绩效目标的管理包含了绩效目标设定、绩效目标审核、绩效目标批复及目标的应用、调整四个环节，是一个闭环、动态管理系统。同时绩效目标的设定遵循着“谁申请资金，谁设定目标；谁分配资金，谁审核目标；谁批复预算，谁批复目标”的逻辑原则。PPP项目属于财政预算绩效管理范畴，因此，在开展PPP项目绩效目标管理的思路、方法及和内容方面与传统财政绩效目标管理有相似之处，如图1所示。同时，PPP模式下的绩效目标利益主体往往多元（涉及到政府及所属部门、项目实施机构、项目公司、社会资本方等），因此，PPP项目绩效目标内容、流程等应更复杂、更多维度。

总体上，从项目立项开始至项目采购阶段，政府方就应从PPP模式的引入和审批、项目采购、项目资金投入、执行进度、提交产品或服务质量等方面着手设定总体绩效目标。绩效目标建立后，按照“谁分配资金，谁审核目标”的原则，报请行业主管部门和财政部门审核，进入项目执行阶段，项目实施机构应按照经过批复的总体绩效目标，将其逐年分解为具体的建设目标、运营目标和移交目标，以作为PPP项目绩效跟踪、绩效评价、结果反馈和运用的重要依据。期间，若发生项目实施内容、相关政策、行业标准发生变化或突发事件、不可抗力等无法预见的重大变化影响绩效目标实现的情况，绩效目标在履行报批程序后可调整，至PPP项目移交完成后，财政部门会同有关部门针对项目总体绩效目标实现情况完成项目后评价工作。整体上，PPP项目绩效目标管理活动应贯穿整个PPP项目全生命周期，且呈现多层次、半闭环、动态化的状态。

四、总体绩效目标设定及绩效目标阶段工作

根据操作指引规定， PPP项目绩效目标分为总体绩效目标和年度绩效目标，从上文的论述可看出，总体绩效目标设定工作需要在采购阶段之前完成，并且主要集中在项目识别和准备阶段，总体绩效目标在全生命周期期间指导并引领年度绩效目标不偏离，并在PPP项目移交完成后验证目标实现的情况、总结经验教训。进入执行阶段后，PPP项目绩效目标管理的重点就集中在年度绩效目标的分解上，总体绩效指标的设定及年度绩效指标的分解可参考下表1执行。

在项目采购阶段至执行阶段前期之前，PPP项目绩效目标开展的相关准备和研究工作包括但不限于：了解项目立项目标，论证PPP模式可行性，并引入PPP模式进行细化确立，成立PPP项目绩效评价相关工作管理小组或机构；完成绩效评价专业机构采购委托相关手续；汇总研究项目识别到采购阶段的所有过程资料，整体了解项目概况和方案设计有关内容；设计整个合作期内绩效目标体系，确立总体绩效目标，并进行细化形成跟踪监测的工作方案；基于以上研究成果汇编PPP项目绩效监测方案，作为整个合作期内绩效监测的纲领性指引。项目执行阶段至移交阶段工作上文已介绍，不再赘述。

图2   PPP项目绩效目标各阶段工作要点

五、结语

随着大量落地的 PPP 项目逐步转向运营阶段，PPP 项目实施全面绩效管理的重要性、紧迫性已经日益显现，操作指引的颁布有效解决了“绩效目标缺失、目标设置不规范、不清晰；PPP 项目涉及的部门、单位绩效运行跟踪职责和内容不明确等问题，对加快PPP项目实施进度、确保PPP模式规范运行和可持续发展，特别是对实现高质量发展目标将发挥重要作用。PPP项目绩效管理应当重视绩效目标管理，突出项目目标导向的理念，围绕项目应向社会提供的功能和服务目标从而建立起绩效评价指标体系。绩效目标可层次化设置，按照 PPP 项目各阶段的工作重点的不同实行差异化设置和管理。

绩效指标是实现绩效目标的工具，需按照系统性、重要性、相关性、可比性和经济性的原则，结合预期产出、预期效果和项目管理等绩效目标细化量化后合理设定。关于PPP项目绩效指标设定等更详尽的内容，将在下一期文章进行探讨。

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