文/睿立方研究院

摘要：本文以全面实施预算绩效管理政策为背景，对绩效监控的涵义和发展现状作了阐述和分析，并在此基础上提出了PPP项目绩效管控的工作思路和方法。

一、引言

2018年9月1日，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称“《意见》”）为加快建立全面实施预算绩效管理机制作出了重大部署；为贯彻落实《意见》精神，2019年7月1日财政部出台了《关于印发<中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法>的通知》（财预〔2019〕136 号）（以下简称“《办法》”），《办法》在《意见》的基础上以中央部门预算为抓手，对预算绩效监控工作的要求做了明确规定。由于PPP项目起步晚、发展快，PPP项目绩效管理一直以来都缺乏系统性的制度规范，这导致PPP项目绩效管理工作因缺乏顶层设计而相对滞后和混乱。2020年3月31日，《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（以下简称“《指引》”）正式颁布，为PPP项目绩效管理工作指明了方向，建立了体系，对于推进PPP项目全生命周期绩效管理工作、提高公共服务供给质量和效率具有重要意义。绩效监控是绩效管理的重要环节，也是绩效评价有效实施和绩效目标得以实现的重要前提，在绩效管理系统中起着承上启下的关键作用，然而《指引》尚未对如何开展绩效监控作出详细规定，因此本文以《意见》为主要研究依据，在分析绩效监控发展现状的基础上，对PPP项目绩效监控提出了具体的工作思路和方法以及相关建议，为各地政府开展PPP项目绩效监控工作提供参考。

二、绩效监控的涵义

古人云“以史为镜，可以知兴替”，绩效管理作为组织提高和保持竞争力，实现组织目标的重要手段，主要应用于资源管理中的人力资源管理（六大管理模块之一）和财务资源管理（如资金管理、预算管理等），在适用对象上主要涉及社会组织中的政府机构、企事业单位和其他法人组织。我国的企业绩效管理早于政府绩效管理，前者早在改革开放时期就将西方绩效管理思想和工具引入中国并得以发展，而后者可追溯至二十世纪八、九十年代以行政管理体制改革为基础的地方政府绩效管理和绩效评估（主要包括社会承诺制、效能监察和效能建设等），二十一世纪才逐渐发展起来，如党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，党的十七届二中、五中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”，“完善政府绩效评估制度”，2011年3月国务院成立政府绩效管理工作部际联席会议，指导和推动政府绩效管理工作。绩效监控则于2004年全国多个地区实施预算执行动态监控中初生萌芽，财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）首次给出预算绩效管理的定义，也明确了绩效监控的作用和基本内容，文件提出“预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。”“预算绩效运行跟踪监控管理是预算绩效管理的重要环节。各级财政部门和预算单位要建立绩效运行跟踪监控机制，定期采集绩效运行信息并汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。跟踪监控中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，要及时采取措施予以纠正。”

三、绩效监控的发展现状

从党的十八大以来，财政部积极深化预算绩效管理改革，财政资金使用绩效不断提升，中央财政已经初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系。为全面推进预算绩效管理，加快建立绩效目标执行监控机制，财政部于2016年7月22日印发《关于开展2016年度中央部门项目支出绩效目标执行监控试点工作的通知》（财办预﹝2016﹞85号），对部分中央部门开展项目支出绩效目标执行监控试点工作做了相关部署，明确了试点范围内项目支出的绩效监控主要内容和结果应用。此后一直以来国家政策法规中多聚焦于绩效评价，对于绩效监控的指导和实践较少。2018年9月1日《意见》出台，为推动预算绩效管理全面实施进行决策部署，要求“将各级政府收支预算、部门和单位预算收支、政策和项目全面纳入绩效管理，并建立绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，并开展绩效评价和结果应用”，建立了包含绩效监控在内的全预算绩效管理体系。在地方政府层面，部分地区率先建立了较为完善的绩效监控制度体系，值得一提的是，河北省财政厅早在2016年9月便印发了《河北省省级绩效预算运行监控管理办法（试行）》，对绩效监控的定义、主体、对象、监控的职责、内容和方式，监控的实施、应用以及问题处理都进行了详细规定，率先形成了较为完善的绩效监控制度规范。此后，为贯彻《意见》的文件精神，财政部相关配套文件陆续出台，如2018年11月财政部关于贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知（财预〔2018〕167号）和2019年7月的颁布的《办法》，各级地方政府也在《意见》的规范下制定了本级政府的预算绩效管理和绩效监控的管理办法和意见。

PPP项目绩效监控的相关表述最早出现在《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）文件中的“PPP项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理”及其附件《PPP项目合同指南》中提出的关于在社会公共服务项目中“绩效监控机制”，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）则提出建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，明确了绩效监控是PPP项目绩效管理的必备环节。《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金〔2016〕92号）提出“各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，确保阶段性目标与资金支付相匹配，开展中期绩效评估，最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时，应及时采取措施予以纠正”。2020年3月31日，财政部印发《指引》，规范了PPP项目全生命周期绩效管理工作，全面梳理了绩效管理全过程各环节工作内容和程序，但对于绩效监控的职责、内容、实施等仅做了原则性规定，更加完善的绩效监控体系尚未提出。

四、PPP项目绩效监控的工作思路

（一） PPP项目绩效监控的职责分工

《指引》原则上规定了项目实施机构是PPP项目绩效监控工作机制的制定者和执行者，项目公司（社会资本）作为项目实施者，需按照项目实施机构要求开展PPP项目日常绩效监控，项目实施机构对绩效监控情况进行反馈、纠偏与报告，按要求编制《绩效监控报告》（如需）并报送相关行业主管部门和财政部门。结合上述政策规定和项目实践，笔者制定了PPP项目绩效监控参与主体的一般监控职责，参与主体主要涉及财政部门、行业主管部门、项目实施机构和项目公司（社会资本），具体职责内容如下表1所示：

（二） PPP项目绩效监控的内容

根据《办法》，中央部门绩效监控范围涵盖中央部门一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算所有项目支出（一般指传统预算支出项目，PPP项目可参照执行），绩效监控内容除了绩效目标完成情况（与PPP项目一致）外，还包括预算资金执行情况（包括预算资金拨付情况、预算执行单位实际支出情况以及预计结转结余情况等）、重大项目支出工作任务开展、发展趋势、实施计划调整等情况（包括政府采购、工程招标、监理和验收、信息公示、资产管理以及有关预算资金会计核算等）。《指引》指出PPP项目绩效监控的内容通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等，重点关注最能代表和反映项目产出及效果的年度绩效目标与指标，客观反映项目运行情况和执行偏差，及时纠偏，改进绩效。说明PPP项目绩效监控与传统项目最重要的区别在于监控内容重点关注绩效目标和指标，并以科学、合理、规范的绩效目标和指标管理为前提和基础。

结合PPP项目年度绩效目标和指标内容，我们可以总结出PPP项目绩效监控的内容应包括两方面主要内容：一是预期产出的完成进度和趋势，包括数量、质量、时效、成本、履约情况和安全保障等；二是预期效果的实现进度及趋势，包括经济影响、社会影响、生态影响、物有所值实现程度、可持续性和各方满意度等。根据PPP综合信息平台项目库信息公开的要求，年度绩效目标和指标的绩效监控内容应细化到三级指标。

（三） PPP 项目绩效监控的方式和流程

1.绩效监控的方式

PPP项目绩效监控的方式整体上可以参照《办法》执行，即采用目标比较法，用定量分析和定性分析相结合的方式，将绩效实现情况与预期绩效目标进行比较，收集绩效监控信息，对偏离绩效目标的原因进行分析判断，保障绩效目标的最终实现。

PPP项目绩效监控应以项目公司日常监控与项目实施机构定期监控相结合的方式为基础，可逐步建立起财政部门和项目实施机构分别通过财政一体化平台进行在线监测预警与定期报送数据相结合，委托第三方专业机构或专家定期开展现场监测和评价做支撑的良好格局。

2.绩效监控的流程

绩效监控工作是全流程的持续性管理，各相关单位在进行绩效监控工作时应以绩效目标和指标为依据，为绩效评价提供基础和支撑。项目实施机构原则上每年至少开展一次绩效监控，在建设期初和每一运营年度的年初启动绩效监控工作，项目公司负责进行日常绩效监控，项目实施机构定期进行绩效监控汇总、分析和反馈，并最终报送行业主管部门和财政部门审核。参照《办法》和《指引》，PPP项目绩效监控工作可按以下流程进行：

（1）收集绩效监控信息。项目公司对照PPP项目合同中约定的绩效目标，以绩效目标执行情况为重点收集绩效监控信息，进行日常绩效监控，并按照项目实施机构要求，定期报送监控结果。

（2）分析绩效监控信息。项目实施机构针对项目公司报送的绩效结果，对照绩效监控目标，查找绩效运行偏差，分析偏差产生的原因，并提出实施纠偏的路径和方法。

（3）结果反馈与报告。项目实施机构对项目进行定期（集中）绩效监控，对定期绩效监控过程中发现的偏差情况及时向项目公司（社会资本）和相关部门反馈，并督促其纠偏，形成《绩效监控报告》报送相关主管部门和财政部门，为改进后续的绩效目标和绩效评价工作提供依据。

（四） PPP项目绩效监控的结果应用

财政部门和相关主管部门应对《绩效监控报告》反映的绩效监控结果和纠偏措施进行审核分析，涉及绩效目标和预算调整的，可提出反馈意见，并督促项目实施机构落实。

项目实施机构通过绩效运行情况的跟踪监控，对项目目标执行偏差进行必要的修正及调整，完善项目绩效管理办法，优化绩效目标实现路径，促进绩效目标如期实现，为项目绩效评价和以后年度和项目绩效目标设定提供参考依据。

五、结语

PPP项目绩效监控是绩效管理这一系统性工程中的必备环节，也是落实PPP绩效评价和付费的重要依据和保障。目前我国在制度上已经推出全面实施预算绩效管理意见、PPP项目绩效管理操作指引和中央部门预算绩效监控管理办法等规范文件，各地政府也纷纷出台了本级政府部门单位预算绩效管理和绩效监控制度，但由于PPP项目的绩效监控制度尚未完善，各地对PPP项目绩效管理尤其是绩效监控的认识和实践不尽一致，因此，为更好的推进绩效监控工作，完善PPP项目绩效管理体系，建议国家和地方政府加强顶层设计，完善PPP项目绩效监控制度建设，借助PPP综合信息平台和第三方机构和平台力量，充分落实PPP项目绩效监控工作，尽快实现PPP项目支出预算和绩效管理一体化。

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