文/许宏宇

摘要：《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》的出台不仅标志着我国深化国资国企改革、改革国有资本授权经营体制迈出了重要一步，对实现国有资本所有权与企业经营权的有效分离、提高国有资本配置和运营效率具有里程碑式的意义，而且它亦为当前城投公司的转型发展提供了一个重要的契机和路径探索。

一、引言

随着2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）出台与新《预算法》的实施，以及而后国家的《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）等重点针对地方投融资平台“举债融资行为和债务风险事件”的重要政策文件的相继出台，省市县各级平台公司在政策和形势倒逼之下纷纷开启转型升级的探寻之路。

作为一项系统性工程，城投转型没有完全统一的模式可以直接复制和借鉴，而我国推行多年的国资国企改革现已逐渐进入“深水区”，很多一直存在的难点和问题尚待破解。作为地方国有企业的重要组成部分，各级地方政府投融资平台在积极探求自身转型和国资国企改革各自方向的过程中，其中有一个主要方向是一致的，即“市场化改革”。

2018年7月，国务院印发《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）（以下简称“《实施意见》”），该意见首次系统全面的对组建国有资本投资、运营公司（以下简称“两类公司”）改革试点中所涉及的功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、平台运行模式以及相关配套政策作了顶层设计说明。《实施意见》的出台不仅标志着我国深化国资国企改革、改革国有资本授权经营体制迈出了重要一步，对实现国有资本所有权与企业经营权的有效分离、提高国有资本配置和运营效率具有里程碑式的意义，而且它亦为当前城投公司的转型发展提供了一个重要的契机和路径探索。

二、两类公司的相关政策脉络和实践

国有资产授权经营体制改革一直是我国国有企业改革的热点与难点。20世纪90年代开始，“淡马锡模式”作为国有资本运营的典范在国内国资国企改革中广受推崇和研究，但国有资本运营体制的改革却始终未获实质进展。直至十八届三中全会，中央才第一次提出“明确完善国有资本管理体制，改组组建国有资本投资、运营公司”的政策导向。

2015年，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）和《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）先后出台，这两份文件都对改组组建国有资本投资、运营公司提出了要求。此次出台的《实施意见》是在之前的文件基础上，结合新时期党中央、国务院关于国有企业改革的精神和要求，针对国有资本投资、运营公司改革试点出台的具体规定。此外，《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（国办发〔2017〕38号）也涉及国有资本投资、运营的内容。今年7月，国务院印发《实施意见》。

两类公司实践方面，国内最早开展国有投资和运营公司试点的省份包括山东、广东和重庆。地方国资国企也正在积极推进两类公司的试点。根据不完全统计，目前已经公布的中央和地方的国有资本投资公司和运营公司试点企业超过了百家。

三、城投转型需要突破的主要障碍

2014年以来，贯彻落实十八届三中全会财税体制改革“建立规范透明的现代预算制度”和“调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度”两大目标，中央政府大力推进“建立以地方政府债券为主的地方政府举债融资机制”改革，规范地方政府债务管理政策，财政部、发改委和银保监会等多部委出台多个文件从严规范了从融资方式、融资成本、地方政府债务风险等约束性要求，逐渐打破和终结旧有的以政府信用背书支持下以地方政府投融资平台为主的地方政府举债融资机制。

各级地方政府在探求地方政府投融资平台转型的过程中，从强化国企改革和国资管理的角度，城投公司不同程度的存在以下主要转型障碍。即政企不分、市场化不足，优质资产匮乏，运作能力弱。主要表现在：

城投公司融资大多依托政府信用，自身融资实力较弱。地方融资平台名义上是公司，但实际上是政府的融资工具，运行机制带有浓重的行政色彩。运营导向缺乏市场化约束，运营效率不高，作为市场主体的业绩不佳，企业可持续发展能力严重缺乏；城投公司优质资产缺乏，是导致城投公司经营能力较弱又一主要原因。同时城投公司投融资结构性风险集中，大多资金投向金额大、期限长、报酬率低的基础设施项目，导致城投公司自身现金流缺乏。

四、改组或组建两类公司与城投转型的逻辑

（一）改组或组建国有资本投资运营公司，首要的旨在解决国资国企改革和城投转型中“政企不分”难题。

改组组建国有资本投资运营公司，将其作为国有资本市场化运作的平台，是改革国有资本授权经营体制的核心。通过这项改革，改变国有资产监管机构直接对所监管企业履行出资人权利的模式，改由国有资本投资、运营公司对所授权国有企业履行出资人权利，国有资产监管机构专司国有资产监管，不再行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。这种管理架构安排形成了政府和市场之间的“隔离带”。

通过构建国有资本投资运营主体，可实现国有资本所有权与企业经营权分离，更好实行国有资本市场化运作。同时，通过授权，使政府、国有资产监管机构和国有资本投资、运营公司的关系得到理顺，有利于正确处理授权经营和加强监督的关系，明确各方责任，防止国有资产流失。

（二）改组或组建国有资本投资运营公司，其目的在于探索城投类等国资国企有效的运营模式，通过战略性控股或财务性持股等方式，提升国有资产运行效率，提高企业价值创造能力。城投公司可以开展投资融资、产业培育、资本整合，以此推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。

五、城投公司改组或组建两类公司的路径探索

（一）功能定位

城投公司改组或组建转型为市场化运营的国有资本投资运营公司，需从城投公司的发展本源出发，改组或组建的国有资本投资运营公司应承担城市商业类和/或公益类国有企业出资人角色，以保障民生、服务社会为主要目标，以市场化方式提供公共产品和服务，提高服务效率和能力，增强地方国有经济活力和放大国有资本功能，实现国有资产的保值增值，促进地方经济发展。

改组或组建国有资本运营公司的，应以调整地方国有资产结构为主要功能定位，通过兼并分立、合资合作、改制上市、资产置换等运作手法，推动国有资本合理流动，改善和优化国有资本的分布结构和质量效益。

改组或组建国有资本投资公司的，其功能定位则是以产业投资为主。其投资对象包括股权、资产或项目等。国有资本投资公司通过投资实业拥有股权，对持有的资产进行经营和管理等多方面的提升，着力培育产业竞争力，进而促进地方国有企业的技术创新、管理创新和商业模式创新等。

（二）改组或组建原则

改组或组建的国有资本运营公司，要服务于地区国家战略目标，资本流动更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等。投资运营公司改组或组建需遵循以下原则：

1、因地制宜

经过多年的国资国企改革，以及城投公司多年的自身发展，各地地方国有企业都呈现出不同的特征。而且各地的经济发展以及区域所拥有的资产资源禀赋也不尽相同。因此，地方组建两类公司需遵循“因地制宜”的原则，针对地方具体实际情况组建国资资本投资运营公司。对国有企业先行分类，界定不同企业性质，包括商业类和公益类，分类进行改组或组建。

2、以“管资本”为主

组建或改组国有资本投资运营公司，需以管资本为主加强国有资产的监管，更加突出出资人代表的性质，突出国有资本运作。地方各级国资监管机构需主要以产权管理为纽带，依法通过公司治理，落实出资人职责，不干预两类公司的具体经营活动，注意所有权与经营权的分离。

3、以市场化和价值创造为导向

国有资本投资运营公司与所出资企业是以资本为纽带的投资与被投资关系，所以要更加突出市场化的改革措施和管理手段。同时两类公司的组建要以国有资产价值创造为导向，以建立能够创造长期回报的投资模式为出发点。

（三）改组或组建的几个方向

1、综合投资平台

综合性投资平台则可依据战略任务的不同分为战略投资平台、产业投资平台和引导投资平台，分别肩负引导和促进产业发展、配合区域战略、引导区域和产业发展等重要战略任务。

2、“大金融”服务平台

依赖于区域产业资源状况，主要从建设融资和产业融资两个层面匹配自身金融服务资源，加大整合社会及市场金融资源的力度，同时积极对接国内和国际两个市场的金融资源。

通过布局综合金融控股集团，充当产业资源与金融资源的桥梁和纽带，通过金融资源对接实现区域或自身产业的加速发展。拓展金融服务内涵，从投资、资产管理、核心金融业务、类金融业务、平台型金融业务等多个层次布局综合金融服务，打造区域产业发展金融服务主体、金融资源集聚主体。

3、国有资产债务管理平台

国有资产债务管理平台承担帮助地方政府隔离债务风险、低成本多渠道、融资缓解偿债压力等任务。通过经营改善、管理提升、资源注入等方式提升资产管理能力，通过构建内部资产管理公司、强化外部资源合作等多种方式处理低效无效资产。

六、案例借鉴

本文以深圳市投资控股有限公司（以下简称“深投”）为例，以给处于转型探索期的城投公司在组建或改组两类公司方面有所借鉴和启示。

深投是2004年10月在原深圳市三家国有资产经营管理公司基础上组建新设的国有资本投资公司。公司立足深圳城市发展战略，担当政府与市场之间的桥梁，目标成为全球创新要素资源聚合平台，围绕科技创新，服务深圳现代化国际化创新型城市建设。截至2017年底，深投注册资本230亿元，资产总额约5000亿元，年均营业收入约500亿元，年均利润总额约200亿元。

深投学习对标新加坡淡马锡公司等国际一流企业，按照现代企业制度的要求，业已建设成为产业结构合理、商业模式清晰、综合优势突出、管理规范高效的国际一流的国有资本投资公司和综合型金融控股集团。

主要经验和做法：深投实施以转型布增量、以改革调存量“双轮驱动”，推动存量优化、增量优质；搭建金融控股、科技园区、产业投资“三大平台”，利用金融控股平台打通资金端、利用科技园区平台联通资产端、利用实业投资平台对接投融资，推动资源资产化、资产资本化、资本证券化“三化经营”；打造金融服务产业集群、科技园区产业集群、新兴产业与高端服务产业集群“三大产业集群”，构建“高端科技资源导入＋科技园区+金融服务+上市平台+产业集群”五位一体的商业模式；形成以金融服务为“阳光雨露”，以科技园区为“土壤”，以新兴产业和高端服务业为“种子、幼苗和树木”的全生命周期的产业生态体系，实现上市平台不断有资本注入而做强做大、产业投资不断有资产转化而获得收益、科技园区不断有企业入驻而繁荣发展。

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