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论城投转型三大关系之政企关系

文/许宏宇

摘要:城投与政府的关系、城投与城投的关系(多平台情况下)、城投与市场的关系是城投转型所必须面对并亟需解决的三大关系,三个关系的处理关乎城投转型的进程与成败。我们今天先从政企关系谈起。

时至岁末,如果对年度影响城投大事件进行评选的话,2021年七月《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》(银保监发(2021)15号)(下称15号文)的出台以其对城投产生的重大影响绝对可以位居榜首,尤其是对那些高风险、资质差的地区城投公司而言。本次城投新政的核心依然在于限制地方债务率的增长,尤其是隐性债务的持续增加。相对之前的政策来说,如今对涉及政府隐性债务的城投主体进一步加强限制,尤其是对新增信贷资金的性质做出的更加严厉的要求。

对此市场上却有着不同的声音和对政策的解读。彻底打破“财政兜底”的幻想,有人说“狼真的来了!”城投似乎真的到了发展最艰难的时刻。但也有人说,“和以前一样,只是政策微调,平台和政府永远都分不清!”

城投与政府的关系、城投与城投的关系(多平台情况下)、城投与市场的关系是城投转型所必须面对并亟需解决的三大关系,三个关系的处理关乎城投转型的进程与成败。我们今天先从政企关系谈起。 

一、城投发展脉络

起源于上个世纪90年代初上海,2008年以前的城投公司发展相对缓慢。2008年国家“四万亿”强着陆经济刺激计划推出后,地方政府融资平台在祖国大地如雨后春笋般涌现,通过举债融资推动基建项目落地,在应对金融危机冲击、助力地方经济和社会发展的同时也引发了地方政府债务的无序膨胀。2010年起,我国先后推出了四轮城投监管措施,标志性政策为2010年国务院印发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)、2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)(下称43号文)、2018年《中共中央 国务院关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》(中发〔2018〕27号)(下称27号文)和2021年以来含15号文在内的一系列监管,尽管各阶段随宏观环境变化,政策松紧偶有微调,但规范地方债务的大方向未发生改变。尤其是43号文的出台宣告以城投为融资载体,以地方政府信用支撑的传统政府投融资体制逐步走向终结,也是这个重要的时间节点,标志着地方政府融资平台自此正式开启市场化转型发展的序幕。

然而,转型不等同喊口号,不等同几年前在某政府官网上发布一纸“退台”公告,实现真正的市场化转型是一个艰难的过程。而实现市场化转型首先需要突破的一大障碍就是扭曲的政企关系,这也是城投转型过程中需要解决的与政府、市场和平台三大关系中最重要的关系。

二、城投和政府政企关系的由来与特征剖析

我们先来梳理下城投和政府之间政企关系的由来。

城投因“城”而生,作为突破上个世纪九十年代国家预算法和分税制改革限制的制度性安排,曾如一颗璀璨的明珠在我国城镇化的发展史上熠熠发光。城投因“债”立命,作为地方政府融资载体大规模融通基建资金,也终究因债而被迫转型。自诞生之日起,城投就与地方政府有着天然的千丝万缕的联系,不论是承接地方政府项目,还是在贯彻落实地方政府的发展措施上。有人将城投和政府紧密关系形容为“父子关系”,即政府为父,城投为子,或者将二者关系称之为“夫妻关系”,政府为夫,城投为妻,其实这样的称呼都不为过。长久以来,维持城投信仰的核心因素就在于,城投与地方财政的关联程度实在太高,且大量债务用于公益性基础设施投入,加上许多城投债务还被清查纳入了政府隐性债务的范畴,长此以往,城投债务与地方债务划等号的态度十分深入人心。

发展至今日,需要给城投一个准确的定义,以此深刻了解城投的本质及其未来转型发展的方向。当今的城投是一类特殊国有企业,它兼具政府融资平台和一般国有企业的双重特征。城投不仅可以像一般国有企业一样开展生产经营,向金融机构贷款,还承担着公共物品提供职能,但最大的特殊性在于其为政府的投资行为提供融资,而未来偿债资金的来源常常与政府的资产或担保有关。

还有一个特殊性不得不提,既然是国有企业,那么其自然纳入我国国资国企管理体系和范畴之内,尤其是自2003年国家设立国资委,我国的国资国企改革进入国资监管时代以后。然而我们发现在太多的地方政府似乎找不到城投的对口管理部门,既非国资管理部门也非其它机构,而直接管理城投的,往往是市县区的“一把手”领导。从这个情况来看,2014年城投开启转型之路以前或者更早,城投实则未被作为真正的“国企”看待,而是完整意义上的“政府融资平台”。

2014国发43号文的出台,要求剥离地方融资平台政府融资职能,这近乎斩断了城投的立业之本和生存之基,也等同斩断了城投与地方政府的联系。一时间行业内人士谈“43号文”色变,更有甚者,有人说地方融资平台将因此退出历史舞台。然而这么多年过去了,城投却依然屹立不倒。究其原因,只有一个字,“债”,城投代替地方政府背的债。债务关系应该是城投与政府之间包括资产、人、债务等所有关系在内的最直接也是最重要的关系,其它的关系也都是围绕这条关系主线展开。债务问题,尤其是隐性债务不能妥善解决,融资平台如何能退出历史舞台?如果说真的有一张完整意义上的融资平台退出历史舞台,或者说城投的政府融资职能彻底消失的时间表,笔者认为那个时点一定是我国地方政府债券这一政府投融资工具真正趋于成熟和完善的时刻。在这个发展过程中,也有人担心城投会不会真的破产?答案是轻易不会,原理在于目前的城投依然是财政的延伸(“有人将其称为第三财政”),财政当然不允许破产,破产那还了得!

三、新时期城投与政府的政企关系将走向何处?

生死攸关面前,当然还有一条可以选择或者必须选择的路,那就是“转型”,太多的城投选择了后者,这也是我们今天为什么依然要探讨城投和政府关系的重要意义所在。随着新政的不断加码以及城投自身市场化转型步伐的加快,城投也越来越从特殊国企向一般普通国有企业转变,还有一个微妙的变化,就是大家对政府融资平台的称谓也慢慢地从过去更多的称谓“平台”向“城投”转变。

笔者认为,将城投作为真正的国有市场化主体看待,将其完全纳入我国新一轮地方国资国企改革体系,应该成为未来城投市场化转型发展总的指导思想和方向。那么,在新一轮国资国企改革和投融资体制改革的背景之下,新时期城投和政府的政企关系该走向何方?

随着我国新一轮国资国企改革,以及政府投融资体制改革的不断深入,“小政府,大城投”将成为二者关系发展的必然趋势。政府简政放权,城投强化内部治理,二者“一退一进”将成为必然选择。以政府权力的“减法”换取城投活力的乘法,是城投转型改革的内在要求,也是城投实现可持续发展的重要保证。需要强调的是,市场化转型走政企分开、政资分开之路并不意味着城投和政府彻底分离或“脱钩”,因为法律上出资与被出资的关系也让二者无法实现分离或“脱钩”。

新时期构建新型政企关系,要求城投应以国有市场化主体的身份经营地方政府拥有的经营性资源、资产、资本和资金。同时要求地方政府作为出资人的角色积极支持、统一协调将可整合注入的“四资”注入城投并妥善协助城投公司解决存量债务问题,以及尽可能的给与城投市场化的项目以支持其转型发展。如果是项目或工程建设,地方政府可以向其采购工程;如果是项目或产业运营,政府可以向其购买服务。对于城投而言,不断提高国有市场化经营主体的市场竞争力和抗风险能力则显得越来越重要。

自党的十八届三中全会首次提出国有资本投资、运营公司概念为始,以管资本为主改革国有资本授权经营体制,成为新一轮国资国企改革的显著特征和主要内容。城投作为地方最具规模的国有企业更应积极投身新一轮地方国资国企改革的浪潮,为自身转型寻求新的动力之源和发展方向。契合新一轮国资国企改革的要求,进一步理顺政企关系,实现“政企分开、政资分开”,城投应主动承担起改组或组建地方国有资本投资或国有资本运营公司(亦称“两类公司”)这一新的历史使命和职能定位,它也必将会带来城投和政府全新关系的变化:通过建立国资国企管理权责清单和推进“两类公司”的组建,进一步厘清“国资-城投(国有资本投资或运营公司)-城投下属子公司(地方其它国有资本)”三者之间的权责边界,政府以管资本为主履行出资人职责,切实解决政府管理的越位和缺位问题。同时这一职能定位的确立带来的必然是地方国有资产资源向国有资本投资或运营公司的整合汇聚,这将给城投带来无限的机遇和挑战,至于有哪些机遇和挑战,限于文本暂不做展开。 

改组或组建国有资本投资或运营公司,笔者认为,这是新时期理顺城投和政府之间政企关系的最优路径设计。作为国有资本授权经营体制改革环环紧扣的一根核心链条,城投上连政府,下连众多地方国资国企。政府层面的简政放权,意味着城投亟需进一步回归市场主体地位,城投如何完善法人治理结构,系统性激发企业活力、创新力和内生动力将成为关键。

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