摘要：城投公司作为地方政府促经济、保民生的有利抓手，在过去棚户区改造中发挥了重要作用。面对新一轮城中村改造，城投公司该如何抓住机遇呢？本文从城中村政策背景出发，分析了城中村改造历史、改造模式、新一轮城中村改造要点，最后给出城投公司参与新一轮城中村改造的策略。

一、城中村改造的发展历程

城中村是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。我国城中村最早出现于20世纪八十年代末，之后随着城镇化的发展，城中村逐渐成为普遍现象，呈现出总量大、分布广、占地多和人口聚集等特点，成为推动城市发展的关键一环。由于历史遗留问题和落后的基础设施，城中村普遍面临着人口杂乱、环境脏乱差、治安混乱、基础设施不配套等问题，这不仅影响了市民的生活质量，也限制了城市的发展潜力，城中村改造成为必要。

2006年，“十一五”规划提出要稳步推进城市危旧住房和城中村改造，拉开了全国范围内大规模城中村改造的序幕。至此城中村改造一直在各地推行，取得了一定成效。近年来，国家部委出台的政策文件中，多将城中村改造置于城市更新之下，与老旧小区改造、老旧厂区、老旧街区等并列于“三区一村”改造之中。2021年国家发改委在新型城镇化和城乡融合发展重点任务中便提到，要在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新行动。2023年以来，多项新政出台更是将城中村改造摆在至关重要的位置。2023年4月28日，中央政治局召开会议，提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称《指导意见》。7月24日，会议指出，要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造，盘活改造各类闲置房产。8月18日，中国人民银行、金融监管总局、中国证监会联合召开电视会议，会议提及“积极推动城中村改造、‘平急两用’公共基础设施建设”。密集出台的政策释放出新一轮城中村改造落子在即的信号，一时间让“城中村改造”成为社会热议的焦点话题。

二、新一轮城中村改造的要点

本轮城中村改造在“我国房地产市场供求关系已经发生深刻变化”“房住不炒”与“租购并举”的背景下提出来的，其实施要点如下：

（1）范围上，此次城中村改造仅限于“超大特大城市”，有针对性的对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的地区地区进行改造，参与城市数量有限，规模相对较小。根据第七次人口普查数据，目前国内共有7个超大城市（城区常住人口1000万以上），分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。14个特大城市（城区常住人口500万至1000万），分别是武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。

（2）周期上，追求稳中求进、积极稳妥，成熟一个推进一个，改造周期相对较长。综合考虑城中村大量外来人口集聚，改造难度大、复杂等问题，此次城中村改造将作为一项长期的任务推进，总体来说以稳定为主。

（3）资金来源上，强调市场化为主导，要求多渠道筹措改造资金，鼓励民间资本参与，充分发挥市场在资源配置中的决定作用。

（4）安置方式上，不再采取大规模货币化安置的方式，而是鼓励多种安置方式相结合，本轮城中村改造更可能采用房票安置、实物安置、混合安置等模式。同时强调要把城中村改造与保障性住房建设结合好。

（5）改造方式上，以保留利用为主，根据实体经济和居民企业的需求，部分改变功能，拆除的是危房和公共短板确实特别严重的空间，而增加的是公共服务设施。

三、城中村改造模式

关于城中村更新改造模式，不同的视角有不同的划分方法。根据主导方不同，可以把城中村改造模式分为三种：

一种是政府主导模式。由政府发起并承担前期投资方，以政府力量自上而下开展城中村改造的模式。这种模式政府掌握控制权，表现出推进力度大、过程总体可控、村集体和村民合法权益总体保障、可有效落实等优点。但也存在资金来源单一、政府财政压力大、村民参与度低、成本高等问题。

二是市场主导模式。由各地区政府为主体建立投融资平台，通过立项招标的方式，房地产开发企业参与改建，并给予房地产开发企业优惠政策。引入社会资本，缓解资金压力，提升改造专业性、效率和品质是这种模式下的优点。但也有缺点，比如村民利益诉求难保障、房地产开发企业寻租现象严重等问题。

三是村集体主导模式。是指由村集体和村民自下而上，通过集体讨论和民主协商决定城中村改造方案，并以村集体为主导推进城中村改造的模式。此种模式村集体和村民自愿、自发、自主推动，实施阻力小，有效维护村集体和村民利益，但也具有一定的特殊性，需要村集体和村民有较强的经济能力以及总体把控能力。

四是多元协作模式。是指政府、企业、社区组织和居民等多元主体参与，自上而下与自下而上决策相结合的综合型城中村更新改造模式。这种模式能取长补短，政府进行合理引导以避免逆向选择和道德风险，同时引入民间资本可以缓解资金压力。

四、城投企业参与新一轮城中村改造策略

城中村改造面临着社会矛盾、土地资源、资金投入与回报等方面的挑战，需要政府和社会各方共同合作，形成合力。城投公司作为地方政府促经济、保民生的有利抓手，在此轮城中村改造中必然大有作为。城中村改造是一项系统工程，它的土地性质复杂、涉及利益主体多且协调难度大、而且还涉及规划调整、生态保护、基层治理等方方面面。而城投公司具有政策优势、经验优势和体制优势，由城投公司作为城中村改造的实施主体，有利于实施顶层设计，更有利于政府对总体过程的把控。那么，城投企业该如何参与新一轮城中村改造呢？

（一）多角度、多方式参与

一是作为政府方出资代表，通过PPP或特许经营模式参与政府主导的城中村改造。政府通过公开引入社会资本方，将城中村改造项目一定期限的特许经营权授予由城投企业和社会资本方成立的项目公司，由项目公司作为项目投融资、建设、运营、后续维护等工作的实施主体。

二是作为政府授权主体，通过“政府授权模式”和“投资人+EPC模式”参与城中村改造项目。第一种政府授权模式主要是以地方政府为主导，城投企业作为投资建设主体，担负城中村改造投融资和建设管理任务。第二种投资人+EPC模式是在地方政府的授权下，由城投企业作为城中村改造项目的业主方，通过对外公开招投标确定合作方，城投企业与合作方按照约定股权比例成立项目公司，签订开发投资协议，以项目公司作为投融资建设管理实施方。

三是作为主要投资人或牵头方，或与其他资本方共同合作参与城中村改造项目。例如云南省城市建设投资有限公司与政府签署城中村改造战略合作协议，以投资者的身份参与项目，双方将共同组建新公司，作为官渡区城中村土地开发的实施主体和项目投融资及招商平台。这种模式使政府行政资源与企业市场资源形成互补，解决城中村改造中存在的资金、拆迁安置、规划、招商引资等难题，成为推动城中村改造的一个全新尝试和有益探索。

四是房地产开发角度，借力自身核心资源“土地”，通过土地资产和土地获取优势，以及地产开发建设经验，通过一二级联动或一二三级联动的方式参与城中村改造项目。

五是从工程建设角度，依托建筑施工经验和专业资质、区域内竞争优势和资金成本相对低的信用优势，提供工程建设领域设计、施工、咨询、管理等全产业链综合服务。

（二）以市场化为主导，多业态运营

《指导意见》指出，新一轮城中村改造要努力发展各种新业态，实现可持续运营。目前城投企业正面临市场化转型考验，城中村改造不仅涉及项目的建设和融资，还涉及到整个上下游产业链的运营与服务，新一轮城中村改造或可为其提供转型新方向。第一，此次城中村改造与保障性住房紧密结合起来，城投公司可以抓住机遇，组建专业化、规模化住房租赁机构，专门负责保障性住房的租赁、出售、物业服务等业务，盘活存量资源。例如，广州城投公司新组建广州安居集团，探索构建公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房三大主营业务。第二，城中村改造为新动能新产业留足空间，城投公司可以利用自身资源优势，拓宽产业板块，参与城中村改造全周期产业链，比如建筑材料产业链。第三，积极与地方政府、社会资本合作，推进传统产业升级和发展战略性新兴产业，聚焦于产业园运营及资源整合。第四，不断提高自身运营管理能力，参与供水、电力、煤气、热力、公共交通等公共事业领域。

（三）拓宽融资渠道，多渠道筹集改造资金

城中村改造项目周期长、体量大、利益主体多元，且多存在土地遗留问题，使得需要多渠道改造资金的长期支持，才能有效保障项目有序推进。《指导意见》提出，多渠道筹措改造资金，鼓励和支持民间资本参与。城投公司作为地方政府投融资平台，融资能力对项目落地发挥至关重要的作用，应积极拓宽融资渠道，以降低融资成本，提高融资效率。一是提前谋划具有盈利性的城中村改造项目，积极对接融资机构，包括银行、非金融机构、信托、私募股权、政府基金等。二是拓展资本市场融资，通过股权融资、债券发行等方式拓展资本市场融资渠道，引入社会资金。三是积极寻求与社会资本合作，提升融资能力，降低融资压力，提高资金使用效率。

（四）整合资源，加大统筹协调力度

《指导意见》提出，新一轮城中村改造需统筹处理各方面利益诉求。城中村改造是一个多元利益博弈的过程，必须平衡公共利于、集体利益和企业利益。城投公司应发挥发挥资源整合、统筹管理作用，做好不同利益群体之间的沟通和协商，使各利益群体的益诉求能够在城中村改造过程中得到更好的反映和平衡，形成利益共同体。首先，城投公司与地方政府联系密切，具有较好的政企关系，能较好协调各政府部门的关系。其次，城投公司作为地方政府投融资平台，背靠政府支持，信用良好，易获得金融机构的青睐，有利于弥补政府财政资金投入不足问题。然后，城投公司应贯彻地方政府意志，以市场化方式与社会资本方合作，起到政府与社会资本方沟通协调的桥梁作用。最后，城投应发挥自身产业和资源协调优势，做好资源整合、方案统筹、存量盘活。