文/睿立方咨询

摘要：战略实施保障体系构建是战略落地的核心环节之一。资源不足以支撑战略实施，战略制定与战略执行相分离，战略实施组织架构与战略执行之间不协调等是城投公司战略实施过程中普遍面临的问题。构建有效的战略实施保障体系，对城投公司保证战略切实落地、推动公司转型发展都具有重要意义。

一、引言

2020年是“十三五”收官和“十四五”规划之年，在国际国内发展环境发生深刻变化的背景下，我国各地区、各领域正紧锣密鼓地编制“十四五”战略规划。地方政府投融资平台也不例外，响应国家政策，制定五年战略规划，以推动企业不断做强做优做大的同时更好地服务于区域经济发展。但是如何保证战略能够切实落地成为首要思考和重点关注的问题。

二、战略实施过程中存在问题分析

（一）资源不足，难以支撑战略落地

很多城投公司在实施战略时发现资源不足以支撑战略落地，或者现有资源无法配套战略实施，资金、资产、人员缺乏等可能成为战略执行和落地过程中的问题。

对于城投公司来说，承担公益性项目的运作是不可推卸的责任，而这些项目往往需要输出大量资金，同时又存在无法带来盈利、带来资金等问题。在资产方面，如何获取有效资产，如何盘活存量资产是城投公司亟需解决的问题。人才短缺也是城投公司通病，无论是管理型还是技术型人才，不管是内部培养还是外部引进，都是城投公司需持续跟进的问题。在人、财、物都不足的情况下，很难保障战略的有效实施。

（二）组织架构不健全，与战略执行之间不协调

企业不同的发展阶段有不同的战略目标，不同战略目标的实施对组织架构也就有着不同的要求。所以城投公司的组织架构要根据自身不同的发展阶段进行及时地调整优化。如果公司组织架构与战略实施的要求不相符，就会对公司的执行力产生束缚，影响战略的落地。

（三）管理制度与流程不完善，战略难以落地

制度流程是企业实现高效运营的基础，可约束组织和员工行为，是企业战略实现的重要保障之一。很多城投公司的制度流程都存在缺失或与公司实际不相符的情况。权责体系不清，管理制度流程不完善，容易导致责任主体不明确，产生推诿扯皮或者重复工作，造成管理资源浪费的同时，还会影响战略实施的时效性与准确性。

（四）战略目标未分解，战略制定与战略执行相分离

战略目标的制定与战略执行之间存在严重脱节，没有将公司的战略目标进行分解，贯彻到具体责任部门，形成部门及个人的绩效考核指标，定期考核完成情况，使战略有效执行。目前来看，很多城投公司战略制定完成以后没人关心任务如何分解、如何执行、如何考核，执行的效果更无从谈起。

三、战略实施保障体系的构建

面对政策压力、外部竞争压力以及市场化转型等压力，城投公司亟需对战略进行重新梳理，明确战略发展目标，并建立与战略相适应的实施保障体系。本文分别基于政府层、公司管理及业务层，从获取政府支持、构建现代企业管理体制等具体方面进行战略实施保障体系的构建，以保障战略的实施落地。

（一）政府层面

1．提升公司战略定位，明确未来发展方向

积极与政府沟通并获取支持，明确城投公司的职能定位、业务板块定位，并获得相应支持。

2．完善政府监管机制，加快公司自主化、独立化运作

为充分发挥城投公司市场主体作用，政府对城投公司的管理要做到：该管的要科学管理、绝不缺位；不该管的要依法放权、绝不越位；将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；将延伸到子企业的管理事项原则上归位于公司；将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。因此城投公司应提请政府明确国有企业出资人监管权力清单，进一步界定出资人权力事项，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于公司董事会，弱化公司行政性职能，加快公司自主化、独立化运作。

3．积极获取政府在资金、资产、政策方面的支持

在完善政府监管体制机制的前提下，为加快城投公司转型发展步伐，公司仍需积极争取政府层面在资源资产注入、财政资金、政策倾斜等方面的支持，同时在企业注册变更、业务审批上给予充分支持，提升业务开展的效率。

资金支持方面，包括一般公共预算资金、专项资金、项目补贴等。

对于基础设施建设相关公益性项目，政府需给予资金支持。基础设施等政府工程项目有效实施，尤其是公益性项目，资金保障是关键。由城投公司或下属子公司作为项目实施主体，负责投资、建设、运营，政府明确可行性缺口补助金额和支付方式。城投公司积极争取地方财政资金、中央补助资金、地方政府债券资金，完善公益性项目资金保障和项目平衡机制。

对运营公益性比重大，盈利不强的项目，财政给予运营补贴并列入预算。

在土地流转、建设用地获取方面政府给予资金支持。

对符合循环经济发展要求的、国家给予较大的政策支持的新兴行业，政府需建立清晰的投资回报机制，给予适当的补贴。

对于各项申报项目，政府要给予资金支持，以达到申报要求。如创建国家融合发展示范园，需要按照农村融合发展示范园通用指标和特色指标要求，对标对表开始创建，资金保障必不可少。项目申报通过后获取的补贴，政府尽快拨付。获取的补贴可以用于项目后续的建设。

资产支持方面，城投公司目前资产类型主要是土地、房产及相关特许经营权等，普遍存在优质资产不足、资产结构单一等问题。未来应按照“主业相同、产业相近、行业相关、优势互补”原则，重点考虑与现有业务和未来计划开展业务关联度较高、发展前景较好的资产资源，从而达到做大企业资产规模、改善公司资本结构的目的。

公司可整合资源资产以及整合方式如下表1所示：

政策支持方面，对于符合循环经济发展要求的、国家给予较大的政策支持的新兴行业，政府给予重点政策支持；对于需要土地流转的项目，需要政府给予支持，辅助城投公司依法办理土地流转手续，签订流转协议，解决后续建设用地问题，并允许项目公司二次流转；对于委托代建运营项目，需理顺权责利关系，由指令型变更为契约型合作，城投公司与政府签署明确的委托代建运营协议；对于各项申报项目，政府除了给予资产、资金各方面的支持，使其达到申报要求外，同时给予政策支持，各部门配合公司高效高质完成项目申报，获取资质；同时积极争取高新技术企业等的各项税收优惠政策。

除此之外，土地相关政策、行业政策、财政政策的变化均会影响城投公司业务开展，公司需积极与政府沟通，规避其中可能存在的风险。

（二）公司管理层面

1．构建现代企业管理体制机制，提供战略实施组织制度保障

优化公司内部治理结构，建立公司外部治理机制。首先，完善股东会、董事会、监事会及经理层之间责权利相互制衡的制度体系，同时还要加强党建工作，将党建与治理结构有效融合。其次，落实“三重一大”决策制度，明确“三重一大”事项坚持集体决策的主要原则、主要范围和基本程序等内容。

优化公司组织架构。随着业务多元化、跨区域发展，城投公司应以战略为导向，不断完善组织结构，加强组织职能建设，包括对部门职能及岗位职责进行重新梳理，明确责权利界限，保证组织架构与战略实施的要求相符合。

加强企业内控建设，完善管理规章制度。城投公司结合战略定位、业务发展和管理方式等特征，对公司治理、战略管理、财务管理、项目管理、行政管理、人力资源管理、投融资等各项模块的现有制度进行审视、优化、修订，形成核心管理制度汇编，为公司标准化、流程化管理奠定基础；明确集团对各合资公司的管理模式，理顺与子公司的权责和业务流程，形成管理权限分配表，建立管理制度，形成标准化、专业化的管控，避免推诿扯皮或者重复工作，提升企业管理效率。

建立、倡导、培育有本企业特色、对企业经营管理有激励导向作用的企业文化，从而与管理规章制度相互融合，促使制度性规范与价值观导向相互促进，形成高效的企业管理氛围。

2．完善人力资源管理体系，搭建战略实施人才梯队

人才招聘和选拔方面，实行市场化选聘，通过多渠道的信息发布和宣传，明确岗位需求人员的个人素养、工作经验、相关技术证书等要求，同时优化公司薪酬体系，针对不同岗位不同职级的人才执行不同的工资标准，特殊高级人才给予特殊待遇，部署人才留住措施。

薪酬绩效管理方面，建立既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合企业一般规律又体现国有企业特点的分配机制。建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推进全员绩效考核，以业绩为导向，科学评价不同岗位员工的贡献，合理拉开收入分配差距，切实做到收入能增能减和奖惩分明，充分调动广大职工的工作积极性。

人才培养方面，通过总部内部、子公司内部、各部门内部自我培训，委外培训，技术交流会等方式提高管理人员和基层人员的业务知识水平和工作素养，获取学习曲线效益。对于员工培养采取“培训+实践”的方式进行培养，应该设置完善的培训体系，包括入职培训、专业知识、管理能力、商务礼仪等方面，按照年度培训计划由公司管理层或外聘专家进行授课，并对员工的培训与学习情况进行考核。另外，城投公司实行业务实践的培养方式，切实提高员工专业知识和业务操作能力，在具体业务中指定专人帮带，通过研究和解决业务中的实际问题，积累经验和专业知识。

3．战略目标分解，绩效管理跟进，确保战略保质保量落地

战略目标分解，首先对企业战略进行全方位的分析，以战略为基础，对组织职能和岗位职责进行定性定量要求，并把相关要求纳入绩效考核体系。对不同的工作内容进行合理化分工，确保各司其职、各尽职能。

绩效管理跟进，在具体战略实施过程中，要根据不同的阶段设立不同的考核指标，要做到细化和量化。绩效管理系统包括岗位分层分类，任务指标落实与下达，过程检查与监督，结果反馈与落实四个环节。在绩效管理中，激励效应起着非常重要的作用，在设置激励机制时应注意激励内容和激励方式要恰当、员工绩效目标要合理可行、管理者要注意维护组织信用。对总部和子公司要实行不同的绩效管理。总部绩效管理按照管理权限分层次组织考核，重点对员工岗位职责履行情况、工作目标实现情况、任务完成情况等关键绩效考核指标并结合个人工作能力和表现进行综合考核；对子公司考核，在共性考核指标的基础上，按照各子公司所处行业不同、资产经营水平不同、主营业务特点不同，设置个性化考核指标，力求绩效考核实事求是、公开公正。

4．强化融资风险控制，强化投前投后管理

要制定科学的融资策略，充分考虑融资成本、融资方式等一系列问题，将融资风险降到最低，并逐步建立债务监控和预警机制。同时，要加强投资的投前投后管理，建立科学的投资决策机制和投后跟踪评价机制，完善投资管理。

5．加强战略监控力度，重视战略评估和调整

公司需要加强战略执行的监控力度，时刻关注政策、行业、市场、人员等内外部环境变化，同时重视通过战略评估会议等方式对战略规划采取纠偏措施。建议城投公司对战略规划方案实施中期评估，按照评估结果对战略规划方案尤其是业务专项规划进行调整和优化。

（三）公司业务层面

1．规范运作公益性项目，加快开拓经营性项目

在剥离政府融资职能的前提下，进一步规范基础设施建设等公益性项目运作，与政府及相关职能部门建立规范的业务模式和盈利模式；加快开拓经营性项目，以支撑业务发展为导向积极吸入相关国有资产资源，实现资源资产的有效盘活和价值最大化发挥。继而构建公益性项目和经营性项目资金平衡机制，在继续发挥政策性职能作用的同时，加快公司市场化转型发展。

2．合理配置资源，形成业务发展合力

城投公司应充分发挥统筹协调作用，针对各业务板块实际发展需要统一整合、分配、管理公司内外部各类资源，明确各业务板块运作主体，通过运营市场化、管理科学化、产业一体化，推动三大业务板块科学有序协同发展。

四、结语

城投公司开展“十四五”战略的重中之重就是战略的实施，而如何保障战略切实有效的落地也是至关重要的一环。城投公司应结合自身的战略布局和现有的业务能力，积极主动争取政府支持的同时，不断完善公司内部的各项体制机制，为战略的实施提供良好的内外部环境。

本文为睿立方咨询原创，转载请联系：marketing@cnricc.com。