文/睿立方咨询

一、背景导论

2017年11月，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号文）（以下简称“92号文”），正式部署PPP项目库清理工作。92号文提出“通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的PPP项目不得入库”，“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的PPP项目不得入库”。财政部从2014年财金〔2014〕76号文开始一直强调政府支出责任要和绩效考核进行挂钩，92号文对绩效考核的要求的重申，及首次明确建设成本30%与绩效考核结果挂钩的红线作为PPP项目入库前置条件，势必会加大部分项目的落地难度，但PPP项目质量会越来越高，越来越符合政府推广PPP模式的初心。

国家及各部委出台的一系列PPP相关政策文件中均有提及PPP项目，比如《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）、国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231）、《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》等均明确项目付费与绩效评价结果挂钩，项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。

一般来说，PPP项目绩效考核包括建设期绩效考核、运营期绩效考核以及移交期绩效考核。在实践中，很多PPP项目把建设期绩效考核等同于传统模式下的项目竣工（交工）验收，只要验收合格，就支付相应的“可用性服务费”。笔者认为PPP项目有别于传统模式下的政府建设项目，并且建设质量的好坏直接影响到项目在运营期是否能否有效、安全和高质量的运行，因此，应加强PPP项目建设期的过程考核。本文将以公路PPP项目为例构建PPP项目建设期绩效考核体系。

二、PPP项目建设期绩效考核指标选定

绩效考核体系主要包括考核主体、考核对象、考核指标、考核方法、绩效挂钩等。本章主要阐述PPP项目建设期绩效考核指标问题，为构建绩效考核指标体系，一是明确项目应向社会提供的功能和服务，明确其建设期产出标准。不同类型的PPP项目功能目标各异，体现目标要求的技术特性各异，针对不同项目准确识别项目建设目标是关键性和基础性工作。

二是明确区分、按不同的机制分别处理项目建设标准考核和项目公司“工作表现”管理考核。项目建设标准考核以行业或地区标准作为硬性指标；对项目公司“工作表现”管理考核以评分机制处理，体现政府对项目全过程必要环节和重点工作的监管。

（一）关键指标的识别

本文根据传统工程建设中建设主体各方的工作，以“三控三管一协调”为参照梳理建设期绩效考核一级指标。然后对一级指标进行分解，构建二级绩效考核指标体系：

1．“三控”

（1）投资控制：项目投资控制的目的是降低项目成本，提高经济效益。对于项目公司来说，投资并非越少越好，而是把各项费用控制在计划投资的范围之内，保证投资目标的实现。投资控制指标可分解为：资本金到位及项目融资、成本控制、工程款支付等二级指标。

（2）进度控制：项目进度控制的目的是通过采用控制措施，确保项目交付使用时间目标的实现。进度控制指标可分解为：进度计划、进度完成情况、进度控制措施等二级指标。

（3）质量控制：项目质量控制的目的是致力于满足工程使用功能，符合设计要求，达到工程一次交验合格率100%。质量控制指标可分解为：质量保证体系、现场实体质量、隐蔽工程/重要工序验收、材料检测、质量控制措施、质量事故/问题及处理等二级指标。

2．“三管”

（1）安全管理：项目安全管理的目的是确保项目公司严格遵循安全管理制度，避免安全事故发生或降低安全事故造成的损失。安全管理指标可分解为：安全制度及培训、专项方案、安全措施、安全事故处理等二级指标。

（2）合同管理：项目合同管理的目的是贯穿管理建设项目合同的签订、履行、变更或终止等活动的全过程。合同管理指标可分解为合同签订、合同履行、合同变更、合同终止、合同台账等二级指标。

（3）信息管理：项目信息管理的目的是督促项目公司汇集并系统化整理建设期相关信息，便于及时反馈项目建设情况。信息管理指标可分解为信息收集及整理、信息质量、信息反馈等二级指标。

3．“一协调”

指建设现场全面地组织协调，其目的是综合考量项目公司的组织协调能力。现场工作协调管理指标可分解为管控体系、建设参与方协调管理、作业人员管理、材料/机械管理、环境保护等二级指标。

（二）绩效考核指标体系构建

在关键指标识别的基础上，还需要根据项目特点及政府方的关注重点设置各指标的权重，笔者以公路PPP项目为例，构建建设期绩效考核指标体系，见下表1。

表1：公路PPP项目建设期绩效考核指标

        三、PPP项目建设期绩效考核体系

（一）考核主体及对象

1、考核主体：

PPP项目建设期绩效考核工作一般由项目实施机构联合行业主管部门、发改、财政、审计、监察、环保、规划、国土等相关部门组建考核小组进行。

2、考核对象：项目公司。

（二）考核方式

PPP项目建设期内，考核小组可按季度对项目公司建设管理情况进行考核。考核在项目公司向实施机构提交季度进度情况报告后一定时间内完成。具体考核方式可以包括现场检查、资料核查、外部调查、日常抽检和记录等方式，进行综合打分。如要现场检查、资料核查的，应提前一定的时间通知项目公司，给予一定的准备时间。对于日常抽检发现的问题，项目公司要及时整改，否则将影响季度绩效考核结果。

无论是常规考核还是临时考核，项目公司皆应及时采取措施进行纠正，否则实施机构有权自行或者委托第三方进行修复，从而提取项目公司提交的保函下的相应金额。

（三）考核结果

1、考核结果与付费挂钩设计

建设期绩效考核结果通常与可用性服务费的支付挂钩，为防止固化项目支出责任，92号文要求项目建设成本实际与运维绩效考核结果挂钩部分占比不足30%的不予入库。因此，本文假设可用性服务费中的70%与建设期绩效考核结果挂钩，其余30%与运维绩效考核结果挂钩。针对可用性服务费中的70%部分，设计不同得分等级下的政府付费水平：

（1）当建设期绩效考核综合得分高于（含）90分时，政府方全额支付可用性服务费的70%部分并给予项目公司一定的奖励；

（2）当建设期绩效考核综合得分高于（含）75分低于90分时，政府方全额支付可用性服务费的70%部分；

（3）当建设期绩效考核综合得分高于（含）60分低于75分时，则政府方有权对可用性服务费70%部分进行相应扣减，扣减金额为：基准可用性服务费数额*70%*（75-建设期绩效考核综合得分）/75；

（4）当建设期绩效考核综合得分低于60时，政府方有权介入项目建设，且有权不履行可用性服务费70%部分的支付义务。

说明：建设期绩效考核综合得分为建设期各季度绩效考核得分的算术平均值。

2、考核期间其他监管要点

值得注意的是，建设期间，政府的监管手段不应局限于对项目公司“工作表现”的绩效考核；政府方对于项目建设期间的“痛点”也应提前做出约定，保留追究项目公司违约责任的权力，以达到约束项目公司保质保量按时完成建设任务的目的。一般来说，对于项目公司在项目建设期内的下列行为，应该在PPP项目合同中约定项目公司的违约责任，包括但不限于及时止损、赔偿经济损失、承担进度延误责任、支付违约金等；政府方可按照合同约定提取建设期履约保函，情节严重时有权终止项目合同。

（1）项目公司未按合同约定提交建设期履约保函的；

（2）项目公司出资建设资金未能及时到位，影响项目建设的；

（3）项目公司未按照法律法规和合同约定缴纳建设工程相关保险的；

（4）项目公司未遵守设计要求或自行变更设计标准批准施工的，无论是否产生质量或安全问题；

（5）建设期间发生质量瑕疵或产生质量问题，项目公司未能组织及时修复，或修复后仍造成质量缺陷的；

（6）建设期间发生项目公司安全责任事故，项目公司未按照法律法规及合同约定履行责任主体义务的；

（7）初次竣工验收不合格未及时整改，或多次整改后仍不能满足硬性要求，造成缺陷验收的；

（8）项目公司放弃建设；

（9）其他建设期间项目公司违约行为。

四、结语

公共基础设施在国民经济和社会发展中起着重要的作用，其建设质量的优劣对民生影响也较为深远。因当前参与PPP项目的多为施工企业，这些企业往往不抱持长远发展的态度，主要通过施工获取利润，质保期结束后利用股权转让等方式退出项目合作。而PPP项目合作期跨度长，建设期产出直接决定项目能否高效率运营。因此，如何利用有效的建设期考核评价体系约束项目公司进而约束施工企业，保证项目建设质量，达到财政资金、资源利用的最大化，是一个值得长期探讨的问题。当然运营期和移交期的绩效考核在PPP项目全生命周期中同样也非常重要，笔者将在以后的文章中进行探讨。

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