文/睿立方咨询

 摘要：本文基于国资国企改革大背景，由城投集团转型发展中出现的业务扩张粗放、资产资源梳理欠缺等问题出发，尝试探讨了城投集团实行SBU组织结构变革、优化业务板块划分的实施路径。

一、引言

近年来国资国企改革不断升级。2015年《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）发布，要求各级地方政府改组或组建一批国有资本投资、运营公司，国有资本投资、运营公司从国资部门取得国有资本的经营权力，并承担国有资本的股权或资本管理职能。其中，越来越多的城投公司在市场化转型的道路上投入到探索打造成为国有资本投资、运营公司的行动之中，现实之中亦取得了一定的成效。自2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）及2017年的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等对城投公司举债融资进行了规范，城投公司面临着越来越大的市场化转型压力，大方向的改革要求即是从融资导向的政府平台转型为经营导向的市场企业，从资产导向的政府平台转型为价值导向的经营企业。事实上，以实现转型为目标，近年来各地城投公司在诸如如何盘活存量资产、创新增量资产、重新梳理业务板块、优化管控机制等问题上都进行了颇多尝试。

SBU（Strategic Business Unit）即战略业务单元，最早由通用公司总裁阿尔弗雷德·P·斯隆在上世纪七十年代提出，指公司中的单位或职能单元，是以企业所服务的独立的产品、行业或市场为基础，由企业若干事业部或事业部的某些部分组成的战略组织。SBU模式通过对企业内部具有一定共享和协同效应的资产资源进行整合和模块化管理，以提升这部分资产的管理效果和效率。

笔者认为，以国有资本投资运营公司的概念提出作为基点，城投公司在其转型发展过程中，对于资本整合、产业集聚及业务梳理的需求达到了前所未有的地步。因此建议城投公司可采用SBU模式。

二、城投集团实行SBU组织结构变革的必要性

多数城投公司因承担着一定空间区域内城建任务，并受地方政府委托建设和经营各类城市资产资源，业务范围较为广泛，或可称城投集团。城投集团在区域内的资产资源过分集中，同时内部梳理和管控的缺失，导致业务扩张粗放等问题，尤其是还面临着因经营规模扩大带来的管理滞后、市场竞争加剧等潜在威胁。

纵观目前国内多数城投公司都青睐于采用集团化转型方式，即以城投公司作为集团母公司，通过股权划转，新设、收购等方式构建业务板块子公司，从某种程度上即为本文所述的SBU模式。

笔者认为，城投集团实行SBU组织结构变革的意义在于：

（1）减少管理层级、精简管理组织，有利于进行快速决策、调整经营策略和方向，以应对变化日益频繁的市场环境和客户需求；

（2）促进信息流在集团公司内外部的充分流动，打破部门和子公司壁垒，破解“管控不灵”的顽疾，提升企业的运营效率和结构效率，构建灵活而高效的企业组织；

（3）厘清集团公司与子公司的权责体系，集团公司承担什么职责、拥有什么权利，子公司承担什么职责、拥有什么权利，都一清二楚，进而扫清了城投集团加快市场化业务拓展的管理障碍；

（4）通过划分明晰的业务板块，对资产资源进行整合重组，有利于不断进行产业转型升级，最终帮助城投集团形成集团化、产业化发展优势，进而推动转型发展目标的实现。

三、城投集团实行SBU组织结构变革的可行性

SBU模式的中国实践最早出于海尔集团，其后，太钢、济钢和华润等集团公司也相继引进这一业务管理模式。各地城投集团虽然在名义上未曾采纳“SBU”，但市场化转型要求下，其实际上采取了资产整合和业务划分的一系列改革措施。因此，城投集团开展对SBU组织结构变革的研究，并在地方政府监管下尝试按照现代企业管理制度和原则进行企业组织结构优化，可视作是对原有改革措施的更专业化、系统化规范。

值得注意的是，采取SBU组织结构变革的市场化要求较高，可能使城投集团遭受较大内部阻力。其以往的行政化管理机制引致内部活力缺失，同时形成一个个稳固的利益集体，员工大多也有惯性思维和惰性行为，不太愿意接受充满未知数的组织结构变革，或者说是担心这样的充分市场化变革将对自己的现有地位和利益产生冲击。基于该类现状，城投集团高层领导更需坚定决心，鼓励全体员工参与变革。如果必要，可在全集团公司范围内实行重新竞聘上岗，淘汰部分市场适应性较差、能力水平较低的员工并做好安置工作，借机精简人员结构，从人力资源层面给予集团公司SBU组织结构变革以支持。

但总体而言，城投集团通过引入SBU模式进行组织结构变革切实可行，不仅是其拥有的政府政策支持、资产资源规模优势及行业集中优势等众多基础性优势，也是城投集团转型为经营导向的市场企业和价值导向的经营企业的必需，尤其是能够在区县级平台建设和转型发展中发挥重要作用。

四、城投集团实行SBU组织结构变革的关键措施

根据不完全统计，城投集团涉及的业务板块主要如下表1所示。

城市基础设施建设仍然是城投集团担负的重要使命，则城市建设板块应作为城投集团的核心业务板块；由于城投集团融资受到规范和城市建设资金需求增长这两方面带来的对冲，近几年地方政府也对城投集团发展金融服务业务表现出鼓励姿态；自2015年“国资监管机构-国资投资运营公司-国资企业（混合所有制企业）“的三层国有资产管理体制构架正式确立，作为国有资本市场化运作的专业平台，并基于国有资产保值增值的需要，城投集团也将资产运营作为重点业务发展板块。除此之外，基于乡村振兴战略、新型城镇化等政策背景，文化旅游、现代农业、建材供应链及工程咨询等业务领域同样大有可为，各地城投集团基于地域资源优势与企业发展水平，可选择适宜的业务板块着力构建SBU，从而推动组织结构变革。

以业务梳理为核心，城投集团实行SBU组织结构变革应采取“集中控制下的分散经营”模式，具体来说就是集团层面负责战略把控、投资决策和财务掌控，各SBU负责经营决策、业务拓展和利润创造。相比从前，更多的经营决策权和执行权被下放到各SBU，使其发挥经营管理的积极性和创造性，并更好发挥产业集群和业务协同效应。

为了达到城投集团所期望的转型改革效果，笔者提出以下建议：

1．与政府层面合作进行改革顶层设计。城投集团应积极争取地方政府支持，在正式实施变革前，向国资委等政府部门上报改革方案，并申请召开评议会，召集各方出谋划策。基于此，城投集团需考虑地方经济水平和企业发展阶段，重视顶层设计工作，分布实施、有序推进，不可操之过急，逐步建立起适合自身情况的SBU架构。

2．集团成立SBU经营办公室进行统筹。城投集团应建立专门的SBU经营办公室进行变革统筹工作，为各SBU的组建与管理提供全过程服务。该办公室还负责横向和纵向沟通协调，并基于市场环境与企业发展水平，设计未来几年的发展战略规划，同时监督要求各SBU单元制定相应的发展规划和年度经营计划，对SBU发展发挥指引作用。

3．集团提供平台和资源支持。比如统一的管理流程设计和体系建设、人力资源支持以及融资、政府关系的支持等等；尤其重要的是，需建立有效的激励体系，完善内部竞争模式，激发各SBU内部员工的工作积极性。

4．注意集团管控问题。按照权责利相统一的原则，集团公司既对各SBU充分授权，又要加强监管，不可完全放任，造成集团效益受损甚至国有资产流失。同时，需要针对业务类型不同的各SBU实行差异化管控，科学合理地制定为各SBU业务发展服务的管控策略。

5．注意各SBU的业务协作和横向协调。在SBU正式建立后，各SBU需在集团总部指导下监督，注意相互之间的业务协作和产业联合，避免产生本位主义—即在处理本单元与集团、本单元与其他单元之间的关系时，只顾自己而不顾整体利益。比如为加强业务协作，文化旅游SBU与工业发展SBU可联合开发文创产品、工业发展SBU与城市建设SBU协同打造建材供业链等。并可通过建立SBU信息共享平台来实现协作。

6．避免业务扩张导致的组织结构不协调。一般而言，在实施SBU组织结构变革后，城投集团将步入业务持续扩张的快车道，可能会引起内部的管理层级增多、指挥链条过长、信息沟通不畅等次生问题。因此需要以SBU经营办公室为核心进行管理结构的持续动态优化，保证各SBU高效地履行各自的职能。必要时可借力外部咨询机构，因该类机构积累了大量改革案例可供借鉴。

五、小结

总体而言，城投集团可围绕其优势企业、重点产业，以优质资产为纽带，在组织架构与治理结构变革的契机下，发动SBU组织结构变革。在此过程中，集团总部应进一步强化统一领导、统一决策、统一管理，针对各SBU实际发展需要，统一整合、分配、管理集团内外部资源，并依托集团产业经营与资本运作能力，推动各SBU所代表的几大业务板块协同发展，构建以这些业务板块为支撑的业务战略新格局，从而加快城投集团的业务转型发展与产业升级，进一步提升企业的市场化程度和经营绩效。

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