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县域水务一体化面临的主要问题及对策分析——以H县水务集团组建为例

文/曾玲

摘要:水务一体化包括了水务管理体制及运营体制的一体化,是近年来我国各地政府水务发展的主要目标。本文结合当前我国水务一体化发展概况,以某县水务集团组建为例,就县域水务一体化发展可能存在的问题进行了分析,并提出解决思路。

一、 引言

水务一体化的核心在于实现水行政管理的一体化,我国水务管理体制改革经历了由多头管理向水行业主管部门统一管理的发展历程。2002年新修订的《水法》,确立我国对水资源实行流域管理与行政管理相结合的体制,弥补了1988年颁布实施的《水法》中对水资源管理与用水管理的缺陷,打破了我国长期以来水务多头管理的局面,实现了水资源统一管理。2002年5月,水利部在呼和浩特市支持召开了“水务管理体制改革研讨会”,初步明确了水务管理体制改革的基本方向和路径,即建立城乡涉水事务一体化的管理体制。同年,为实现深圳市供排水一体化经营,深圳市人民政府发布了《关于组建深圳市水务(集团)有限公司有关问题的通知》,深圳水务集团成立,我国水务一体化进入了新的发展历程。此后,各地政府积极推进水务集团组建,深入水务一体化改革。

二、 水务一体化发展概况

(一) 政策推动水务一体化发展

自2005年以来,国家相继出台文件,为水务一体化管理提供了相关政策依据及方向指引。《深化水务管理体制改革指导意见》水资源司200549号)、《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发20111号)以及《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发20123号)都提出了完善水资源管理体制的内容,其中明确了“水务管理体制的核心是在行政区域内水资源统一管理的前提下实现涉水行政事务统一管理”、“进一步完善流域管理和行政区域相结合的水资源管理体制,切实加强流域水资源统一规划、统一管理和统一调度”等内容,为我国水务行政管理体制改革确定了政策依据,此后,全国各地纷纷成立水务局,确立水务统管的行政管理体制。

2015年,发改委发布了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经〔2015〕488号),其中提出了鼓励统筹城乡供水,实行水源工程、供水排水、污水处理、中水回用等一体化建设运营。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营。其中BOT、PPP等投资模式的运用推广,为社会资本参与水务投资建设提供了有效途径,同时也为我国水务一体化发展提供了社会力量。

2020年以来,随着《国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》、中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推动城乡建设绿色发展的意见》、中共中央国务院关于《深入打好污染防治攻坚战的意见》、发改委、水利部《“十四五”水安全保障规划》等相关文件的陆续出台,在现代农业农村发展及环境治理领域,国家对水务一体化相关内容作出了新的指导性意见:“有条件的地区推进城乡一体化,到2025年农村自来水普及率达到88%,完善农村水价水费形成机制和工程长效运营机制”、“持续推动城镇污水处理提质增效,完善再生水、集蓄雨水等非常规水源利用系统,推进城镇污水管网全覆盖,建立污水处理系统运营管理长效机制”等。在国家政策的大力推动下,我国水务一体化的发展已日渐成熟及完善。

(二) 水务一体化进程按下“加快键”

近年来,伴随着我国城镇化的快速发展以及国家政策的大力推动,我国水务行业呈现高速发展的态势。根据国家统计局公布数据,2012-2020年我国水生产和供应行业的规模以上企业数量呈现逐年增长的态势,由2012年内的1166家增长至2020年的2459家。2014年至2017年间,PPP的大力推广,大量社会资本进入水务行业,为水务行业整合发展提供了社会投资力量,促进我国水务行业快速发展。在水利基础设施领域,2020年,水利建设完成投资8181.7亿元,较上年增长21.9%,新增规模以上水利工程供水能力104.8亿元立方米。在政策、资本以及水利投资建设的共同推动下,我国水务一体化进程按下“加快键”。

(三) 水务一体化发展呈现区域不平衡

水务一体化的改革在我国自1993年深圳水务局成立至今已有近30年的历程,我国重要的大中城市水务一体化发展也基本成熟,包括深圳、上海以及经济发展较好的部分省市。由于我国水务一体化采取的是自下而上的过程,因此不同省份、不同市县水务一体化发展程度差异较大。受制于经济发展水平、管理体制复杂、资产质量不高、运营管理能力较弱等因素,大部分县域水务一体化,尤其是以农业和农村经济为主的县级行政区域,其发展进程明显低于地市级城市及部分发达地区县级区域。

三、 县域水务一体化案例分析:以H县水务集团组建

(一) 案例概况

该县水务改革起步于2009年,经过十来年的不断完善与发展,目前全县总供水能力达到21.6万吨/日,覆盖人口101.62万人。其中,县供排水公司成立于2010年,主要承担城区生产生活用水,并负责供排水管网安装维护和县城规划区内污水截留集中处理达标排放、污水处理和污泥处置等工作。乡镇供水则处于相对分散的状态,多以私营水厂为主,管理较为混乱。在污水处理领域,2009年通过特许经营方式引入某知名水务集团负责城区污水处理。2014年PPP在全国范围内快速推广,县政府通过PPP形式先后完成乡镇污水处理项目、经济开发区污水处理厂项目的PPP项目合同签订,并成立项目公司,逐步实现全县污水处理的全覆盖。

近年来,为响应国家和省市关于水环境综合整治的要求,县供排水公司还承担了河道整治和黑臭水综合治理任务。为推动县水务一体化,解决县水管理过程中存在的一些问题,同时加快县国资国企改革,盘活存量资产,县委、县政府拟组建水务集团。

(二) 面临的主要问题

目前,该县水务一体化主要面临着以下几个突出问题:

1. 水务管理体制改革相对滞后,多龙治水的管理局面仍然存在

在各地水务一体化的成功案例中,重视水务管理体制改革是水务一体化成功的关键因素。相较于一些大中型城市,县域水务管理体制改革通常起步较晚,改革程度不高,“城乡分割、多龙治水”的局面依然存在。首先,该县两家主要的供水公司分别下属住建局和水利局,且分别负责城区供水和乡镇供水,存在“城乡分割”、“部门分割”的局面。其次,农村安全饮水实行属地负责制,县安饮办主要负责监督和业务指导,安饮办在水利局设办公室,但是在实际执行过程中,存在农村供水监管缺乏的局面,导致部分乡镇用水安全无法保障。最后,由于缺乏的统一的资产资源管理,统一规划及统一监管,当地存在国有资产资源流失、城乡供水不平衡、农村用水问题突出及水务行业监管不力等问题。

2. 国有水务企业经营效率低下,经营管理不善

因水务行业的区域经营垄断性以及无法完全市场化的行业特征,目前该县水务企业以国有经营为主,一方面,有利于县政府集中力量完成水务一体化和水利投资建设,但是另一方面,受到改制前计划经济体制的影响,国有水务企业市场化改革进程缓慢,管理模式和运营机制较为落后。在内部管理上,该县供排水公司缺乏有效激励机制,公司人员结构不合理、中高级专业技术人员较为缺乏,导致公司运营效率不高,经营管理不善。公司在运营过程中,供水市场已基本饱和,而生产成本却居高不下,企业经营压力很大,公司市场化经营还不充分的条件下,供排水公司还承担着县河道整治和黑臭水综合治理任务等公益性项目,公益性和经营性内容相互交叉,不利于公司专业化服务提升。

3. 城乡供水一体化实施难点较多

在供水领域,目前该县已基本实现全县供水的全覆盖,但是由于各种原因,农村供水仍然存在许多问题,1、因水资源分布不平衡,且随着农村用水需求增长,农村供水不能完全保障。2、农村私营小水厂众多,且监管不到位,供水水质存在不达标的情况。3、农村管网设施维修不足。4、因人口流出等问题,农村水费收缴难。目前,该县通过加强监管、专业指导等,农村供水问题有所改善,但是由于部门管理关系没有完全理顺,以及农村本身情况较为复杂等因素,农村供水问题任重而道远。

目前,在国家政策的持续推动下,城乡供水一体化逐渐被提上了日程,但是限于县域农村人口的净流出的现状,以及基础设施建设资金投入不足的现实问题,县域城乡供水一体化的要实现“同水质、同水价、同服务”的基本要求,困难多,实施难。

4. 水务资金投入明显不足,融资方式单一

水务行业的公益性特征使得涉水企业在运营过程中收入和成本基本倒挂,以供水为例,目前大部分企业都是以低于成本的价格运营,而污水处理和环境治理类项目则基本上依赖国家财政补贴。在城市水务一体化过程中,依托良好的经济环境和城市资源,其融资渠道更加丰富和便捷,使得城市水务一体化在大量资金的推动下得以快速发展,但是在以农村经济为主体的县级城市,资金是制约经济发展的重要条件之一,单纯的依靠财政补贴是目前大部分县域水务一体化发展的主要方式。在该县的水务一体化进程当中,全县大部分的污水处理项目,都是以PPP或BOT的方式运营,其收入来源主要为财政补贴,而目前县供排水公司自身盈利不足,运营效率低下,供水管网设施老旧,设备更新和维护也需依赖上级财政补贴,企业面临资金投入不足的问题,在县财政日益吃紧的情况下,县域水务一体化单纯的依靠财政补贴的方式也难以获得快速发展。

(三) 对策分析

1.通过组建水务集团,实现水务运营管理的一体化

基于H县水务行业发展的现状及存在的系列问题,在县委、县政府的统一部署之下,H县拟打造一家集原水、供水、排水、污水处理、中水回用及水环境治理等全产业链一体化发展、城市水务统一运营和管理的水务集团。

在具体实施路径上,首先通过国有乡镇供水企业改组组建“乡镇供水公司”,同时吸收合并其他乡镇国有及非国有水厂,考虑到农村供水点多线长面广,运营管理复杂,整合难度较大,H县拟采取“分布实施”策略,即先行整合国有乡镇供水主体,对于非国有乡镇供水主体,按照“成熟一个、实施一个”的原则逐步进行整合重组初步形成城区供水和乡镇供水两大主体,改变农村供水不足、资源分散的问题。其次,对全县所有涉水资产和资源进行全面清理和划转,包括水库资源、供排水管网等,扩充水务集团资产规模,盘活利用涉水存量资产。再次,对于采用PPP/BOT形式运作的污水处理企业,考虑到目前H县没有实际运营管理能力,仍维持原状,但是将相应的股权划转至水务集团,作为水务集团下属控股或参股公司。最后,水务集团将由隶属于国资局下的县平台公司统一管理,由此奠定H县水务一体化发展的基本格局。

2、构建水务集团五大业务板块,形成多元化水务产业格局

基于H县已有的水务产业链基础,H县水务集团将打造包括原水、供排水、水环境治理、工程施工、技术服务五大业务板块,形成业务内容明晰、多元化水务产业格局。供排水作为主要业务板块,将积极推行“统一调度、统一管理、统一水价、统一收取原水费、统一建设新项目”的“五统一”管理模式,确保水资源安全,并科学制定供水计划,优化水资源调配置,全力做好供水运行,最大限度保障城乡居民生活用水和工业用水需求。

3.推动国有涉水主体完善现代企业管理制度

受到计划经济体制时代烙印,H县主要的涉水企业目前存在管理体制落后、经营效率不高、员工激励不够、内生动力不足等问题。县域水务一体化离不开国有企业体制改革和自身能力的打造,通过组建水务集团,H县将进一步推进水务企业改革,增强企业发展活力,在管理体制上,逐渐完善现代企业制度,推进工资绩效考核制度、健全法人治理机构,对管理人员进行任期制和契约化改革等。

4、多措并举,多渠道筹措水务投资资金

水利基础设施建设投资资金需求巨大,单纯依靠政府投资是远远不够的,因此,H县将通过多渠道筹措水务投资资金,包括:1、对于资金需求量大,国家重点行业领域重点支持项目,积极争取国家政策银行信贷支持及财政专项补助,对于允许通过地方专项债筹集资金的水利建设项目,申请地方政府专项债。2、在国家政策支持下,通过PPP或BOT等方式引入社会资本。3、整合全县资产资源,提升县平台公司信用等级,通过发行公司企业债、项目收益债或资产证券化,包括基础设施公募REITs等方式实现直接融资。

四、 结语

近年来,随着国家政策引导和支持,县域水务一体化发展已经取得了初步成果,截至2020年年底,我国农村自来水普及率达到83%,农村集中供水率达到88%;部分县级行政区域也已基本实现供排水管网的全覆盖以及污水处理的全覆盖,为县域水务一体化深入发展奠定了良好的基础。但同时,我们也应该看到,县域经济是以农业和农村经济为主体,经济基础较为薄弱,县域水务一体化发展相对滞后,还存在很多实施难点,包括水务管理体制不够完善,农村水务问题较为突出、水务资金投入不足等。因此,县域水务一体化发展还需要借助更多的国家力量和社会力量,同时各县在水务一体化过程中,应立足于县情,因地制宜,积极探索适合本县的水务一体化发展模式。

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