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城投视角下,基础设施公募REITs政策梳理与核心关注点解析

文/朱多策

摘要:本文以基础设施公募REITs的政策文件为理论基础,并结合实践,从城投视角对基础设施公募REITs在准备、设立、发行等过程中应重点关注的问题进行了解析,旨在帮助地方政府和城投类企业加深对基础设施公募REITs的理解,并更好地指导实践。

一、引言

我国关于公募REITs的探索始于2008年12月国务院在《关于当前金融促进经济发展的若干意见》中提出的“开展房地产信托投资基金试点,拓宽房地产企业融资渠道”。但在公募REITs问世之前,国内不动产进行REITs运作有两个渠道,即境外REITs上市和境内发行类REITs。从2019年上半年开始,证监会等相关部委都在积极推进公募REITs发展进程,研究推进在雄安新区、粤港澳大湾区、海南自贸区等国家重点支持区域开展基础设施等领域的公募REITs创新试点,关于在基础设施领域开展公募REITs的政策探讨也逐渐进入实质性阶段。2020年4月30日,中国证监会、国家发改委联合发布的《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》(证监发〔2020〕40 号)(以下简称《试点通知》)文件开启了我国公募REITs的新篇章。

城投类企业主业涉及基础设施各个领域,在首批上市的9只公募REITs中,就有2只产品的发行人(原始权益人)为城投公司(浙江交投下属高速公路子公司和广州交投)。随着监管政策趋严,在地方政府化解隐性债务的压力之下,城投类企业正面融资困境。然而,城投公司与基础设施公募REITs的底层资产天然契合,随着基础设施资产从“增量时代”步入“存量时代”,城投公司需改变发展思路,借助公募REITs这一创新融资工具,有效盘活存量资产、化解债务,实现“投、融、建、管、营"一体化良性循环,并转型成为真正意义上的基础设施市场化专业运营主体。

二、公募REITs政策梳理

《试点通知》为我国公募REITs正式拉开了序幕,并在聚焦区域、行业、项目以及融资用途等方面明确了基本原则和要求。为有效盘活存量资产,形成存量资产和新增投资的良性循环,我国在基础设施领域公募REITs业务不断探索和创新。下表对《试点通知》发布后的我国基础设施公募REITs的政策文件及核心规定进行了梳理和总结。

表1 基础设施公募REITs政策梳理

发布时间

政策文件

核心规定

2020年7月31日

《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点项目申报工作的通知》(发改办投资〔2020〕586 号)

在《试点通知》的基础上进一步细化了试点项目的地区、行业范围和基本条件,并对试点项目申请材料、申报程序、合规性审查等方面提出了明确要求,其中行业范围包括仓储物流、交通、生态环保、市政设施、信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施和产业园区8大行业;酒店、商场、写字楼、公寓、住宅等房地产项目不属于试点范围;项目基本条件应满足项目设施权属清晰、项目运营时间不低于3年和现金流持续稳定且来源合理分散等要求。

2020年8月6日

《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)》(中国证券监督管理委员会公告〔2020〕54 号)

对基础设施公募REITs设立和运作进行了顶层设计,确定基础设施REITs是以资产支持证券和项目公司为载体的封闭式基金,并在参与方资质和从业人员要求、基金份额发售以及信息披露要求等方面做了制度安排。

2021年1月29日~

《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金(REITs)业务办法(试行)》以及审核、发售等业务规则适用指引、《深圳证券交易所公开募集基础设施证券投资基金业务办法(试行)》以及相关业务指南

明确了基础设施REITs采用“公募基金+基础设施资产支持证券(ABS)”方式。

2021年1月13日

《关于建立全国基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点项目库的通知》(发改办投资〔2021〕35 号)

设立全国基础设施REITs试点项目库,试点项目库按照项目开展进度分为意向项目、储备项目和存续项目,试点项目应从储备库中统一选取。

2021年7月2日

《国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》(发改投资〔2021〕958 号)

将试点区域扩大至全国各地区,试点行业范围增加了能源基础设施、停车场项目市政基础设施、直辖市及人口净流入大城市的保障性租赁住房、自然文化遗产、国家5A级旅游景区等具有较好收益的旅游基础设施;对已能够实现长期稳定收益的项目,可适当降低运营年限3年的要求。

2021年3月11日

十三届全国人大四次会议表决通过了《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要的决议》

要推动基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)健康发展,有效盘活存量资产,形成存量资产和新增投资的良性循环,发展基础设施公募REITs已经被提升到国家的战略层面。

2021年12月29日

《关于加快推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)有关工作的通知》(发改办投资〔2021〕1048号)

积极推进项目入库,强调做到项目“愿入尽入、应入尽入”,不得以任何理由拒绝入库。

2022年1月28日

《上海证券交易所基金自律监管规则适用指引第3号——基金通平台份额转让》、《深圳证券交易所证券投资基金业务指引第3号——基金通平台份额转让》

为有需求的场外公募REITs投资者提供补充推出渠道。

2022年1月29日

《关于基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点税收政策的公告》(财政部〔2022〕3号

首份REITs试点税收政策。明确REITs设立前,划转基础设施资产不征企业所得税;REITs设立阶段,可递延企业所得税;运营、分配等环节涉及的税收,按现行税收法律法规的规定执行。

2022年5月25日

《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》(国办发〔2022〕19号)

进一步提高推荐、审核效率,鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市;提高在产业链供应链稳定、强化民生保障等方面具有重要作用的项目在运营年限、收益集中度等要求的灵活性;建立健全扩募机制,探索建立多层次基础设施REITs市场;研究推进REITs相关立法工作;落实落细支持基础设施REITs有关税收政策。

2022年5月27日

中国证监会 国家发展改革委《关于规范做好保障性租赁住房试点发行基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)有关工作的通知》

全面推动保障性租赁住房REITs业务规范有序开展,严格落实房地产市场调控政策,在发起主体、回收资金用途等方面构建了有效的隔离机制,压实参与机构责任,切实防范REITs回收资金违规流入商品住宅和商业地产开发领域,重申保障性租赁住房公募REITs的闭环模式;鼓励权属清晰、运营模式成熟、具有可持续市场化收益的保障性租赁住房发行REITs,推动试点项目尽快落地。

2022年7月14日

《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)新购入项目申报推荐有关工作的通知》(发改办投资〔2022〕617号)

充分运用新购入项目机制推动基础设施REITs健康发展;合理简化新购入项目申报要求;完善新购入项目申报推荐程序;切实保障新购入项目质量;引导回收资金用于新项目建设。


三、公募REITs核心关注点解析

(一)公募REITs的基本架构和特征

目前,监管政策明确了基础设施公募REITs采用“公募基金+基础设施资产支持证券(ABS)”方式,包括三层结构,第一层是公募基金,第二次是资产支持专项计划,第三层是项目公司,即公募基金将从投资者募集的资金用于购买资产支持专项计划的全部份额,资产支持专项计划持有项目公司(有的项目在设立过渡阶段会在资产支持专项计划和项目公司中间设置一层特殊目的公司(SPV),但最后会通过反向吸收合并方式被下层项目公司吸收合并掉)100%股权,并通过项目公司取得基础设施项目全部所有权或经营权利。基础设施公募REITs采用封闭式运作,基金份额的发售包括战略配售、网下询价并定价、网下配售、公众投资者认购等,基础设施项目原始权益人或其同一控制下的关联方参与基金份额战略配售的比例合计不得低于基金份额发售总量的20%,基金完成资金募集后,应当按照约定将80%以上基金资产用于投资基础设施资产支持证券的全部份额。公募REITs实行强制分红,收益分配比例不低于合并后基金年度可供分配金额的90%。

此外,由于基础设施公募REITs的基本交易结构是在较为成熟的资产支持证券业务基础上架设一层基础设施公募基金,因此,在下层的资产支持证券结构中存在关联债资比(比例一般为2:1),即资产支持专项计划对于项目公司或SPV公司除了进行股权投资外,还会通股东借款的方式进行债权投资,以实现一定的税务筹划目的。

(二)公募REITs的准入条件

对于城投类企业,公募REITs的准入主要关注原始权益人和基础设施项目的准入条件,结合《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金(REITs)规则适用指引第1号——审核关注事项(试行)》的通知(上证发〔2021〕10号)和《公开募集基础设施证券投资基金尽职调查工作指引(试行)》等相关文件要求,原始权益人(如城投公司)的准入条件主要包括:(1)依法设立并合法存续(项目公司的设立程序、工商注册登记等合法、真实);(2)要享有基础设施项目完全所有权或者经营权利,资产权属不存在重大经济或法律纠纷,对基础设施项目的转让获得了合法有效的授权(需出资人或政府授权、批准);(3)信用稳健,内部控制制度健全,具有持续经营能力(盈利和现金流持续、稳定);(4)最近3年(未满3年的自成立之日起)不存在重大违法违规记录,不存在因严重违法失信行为被有权部门认定为失信被执行人、失信生产经营单位或者其他失信单位并被暂停或者限制进行融资的情形;基础设施项目包括项目公司和基础设施资产,其中项目公司至少应满足:(1)依法设立并合法存续(与原始权益人要求相同);(2)财务会计制度和财务管理制度规范(设立财务会计部门或具备财务人员团队、建立独立的会计核算体系,具备规范的财务管理制度等);(3)合法持有基础设施项目相关资产(具备完整、合法的财产权属凭证并实际占有,特许经营权等权利的期限有效);基础设施资产至少应满足:(1)权属清晰,资产范围明确,并依照规定完成了相应的权属登记;(2)不存在抵押、质押等权利限制;(3)资产已通过竣工验收,且各项报建手续齐全;(4)项目运营时间不低于3年(不满3年的自开始运营起)和现金流持续稳定且来源合理分散;(5)近3年总体保持盈利或经营性净现金流为正。(对于不同类型的项目有项目运营情况方面的特殊规定)

此外,基础设施项目采用PPP(含特许经营)模式的,在上述条件基础上,还应符合相关法律法规和政策规定,且收入来源以使用者付费为主。

(三)公募REITs的资产交易

基础设施公募REITs要求原始权益人需将所持有项目公司或SPV公司的股权转让给专项计划(部分项目会事先进行资产重组,如资产剥离、减资等)。对于城投类企业来说,在上述交易过程中会涉及转让限制和国有资产交易两个关键问题。在转让限制方面,部分城投类企业由于在建设、运营环节的必要手续的缺失导致存在资产权属不清、范围不明确,土地使用权存在转让限制,或者无法形成持续、稳定的现金流等问题,此类问题需地方政府及相关部门通过出具书面证明或批复方式予以协调解决。在国有资产交易方面,根据《企业国有资产交易监督管理办法》(国资委 财政部令第32号)(以下简称《32号令》)和《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》(国资发产权规〔2022〕39号)(以下简称《39号文》)要求,企业进行国有资产交易时需“在依法设立的产权交易机构中公开进行”,符合特定情形的,可以采取非公开协议转让方式。《32号令》规定,同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的,经该国家出资企业审议决策,可以采取非公开协议转让方式;《39号文》则对涉及政府或国有资产监督管理机构主导推动国有资产布局优化和调整,以及专业化重组等重大事项,增加了不同国家出资企业及其控股企业之间非公开协议转让的适用情况。从已发行上市的公募REITs案例来看,不少地区国资监管机构均出具文件表示由于公募REITs项目所涉国有资产按照相关监管制度要求,通过公开询价方式进行等价有偿的规范交易,无需另行履行(或豁免)国有资产交易程序。

(四)配套税收优惠——税收安排

基础设施公募REITs主要涉及资产重组、基金设立、产权持有、项目运营、退出(二级市场交易转让)等多个环节,涉税问题也一直是产品方案设计的关注点。在基础设施REITs设立前和设立阶段,2022年1月29日,财政部、税务总局发布的《关于基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点税收政策的公告》(财政部〔2022〕3号)(以下简称《公告》),在企业所得税层面在基础设施REITs设立前原始权益人向项目公司划转基础设施资产和设立阶段原始权益人向基础设施REITs转让项目公司股权分别给予了“不征”和“递延”的税收优惠,且规定允许《公告》的税收优惠政策向前追溯适用至已经成立的基础设施REITs。虽然《公告》对企业所得税方面推出了税收优惠政策,但对于股权转让环节涉及的增值税、土地增值税等,从现行政策来看,仍需正常缴纳,后续是否推出优惠政策,暂不明朗。对于存在反向吸收合并的情况,适用财税〔2009〕59号文件中关于吸收合并特殊性税务处理规定,即项目公司吸收母公司(SPV公司)取得的资产(含持有的项目公司股权)和负债,以母公司原有计税基础确定,母公司的投资人(专项计划)取得的项目公司股权,以其原持有的被合并企业(SPV公司)的计税基础确定,通过吸收合并取得的项目公司自身股权作库存股的注销处理(投资成本的回收处理)。此外,《公告》还提出对基础设施REITs运营、分配等环节涉及的税收,按现行税收法律法规的规定执行,该阶段主要涉及专项计划取得的利息收入。

四、结语

随着基础设施公募REITs的政策逐步完善、市场不断扩容,城投类企业应深化对基础设施公募REITs的产品及市场的了解,积极进行资产重组和产业布局,规范建设项目手续,优化资产条件,迎接基础设施公募REITs带来的机遇和挑战,实现华丽转身和高质量发展。

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