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如何构建多位一体国资大监督体系

摘要:

构建系统高效的国资监督体系是开展落实国资国企十四五发展规划的重要子命题,也是推进以管资本为主的国有资产监管体制改革的重要内容和前提。本文结合国资监管政策和实践,构建多位一体的国资大监督体系,并重点分析了出资人监督的思路、要求和抓手。

一、引言

自党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视国资国企改革,深刻指出要以管资本为主加强国有资产监管,加快实现从管企业向管资本转变,为新时代完善国有资产监管体制指明了方向、提供了根本遵循。按照形成以管资本为主的国有资产监管体制的要求,国资监管部门应将监管理念从对国有企业的直接管理转向更加强调基于出资关系的监管,做到“三个分开”(即政企分开、政资分开、所有权与经营权分离),履行好“三个职责”(即国有企业出资人职责、国有资产监管职责、国有企业党的建设职责),做好“三个归位”(即将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业;加强对企业集团的整体监管,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,由一级企业依法依规决策;将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能,归位于相关政府部门和单位)。从国资监管重点来看,要从关注企业个体发展转向更加注重国有资本整体功能,聚焦优化国有资本配置,管好资本布局;聚焦增强国有企业活力,管好资本运作;聚焦提高国有资本回报,管好资本收益;聚焦防止国有资产流失,管好资本安全;聚焦加强党的领导,管好国有企业党的建设。

在推进以管资本为主的国有资产监管体制改革的过程中,如何加强企业国有资产监督、防止国有资产流失既是改革的重要内容,也是改革的前提和基础。

二、多位一体国资大监督体系的构建

当前我国的国资监管体制具有纵向分级、横向分割、独立监督、事后监督为重、项目监督为核、现场监督为主等特点,在监督范围、监督效率、监督效果上都存在不足之处。多位一体国资大监督体系,就是在坚持“依法治国”战略和“依法治企”要求的前提下,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,围绕国有资本的布局、运营、收益、安全四大监管重点,创新监督方式统筹监管,实现监督范围全面覆盖、监督效率全面提升、监督效果全面改善的最终效果。如何构建国资大监督体系,在众多政策文件中多有提及,见下表。

表1:国资监督体系构建相关政策文件及主要内容

政策文件主要内容
《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》(国办发〔2015〕79号)以国有资产保值增值、防止流失为目标,坚持问题导向,立足体制机制制度创新,加强和改进党对国有企业的领导,切实强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检监察、巡视监督以及社会监督,严格责任追究,加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。
《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》(国资发法规〔2019〕114号)全覆盖国资监管全部业务领域的出资人监督制度,构建业务监督、综合监督、责任追究三位一体的监督工作闭环。强化监督协同,统筹出资人监督和纪检监察监督、巡视监督、审计监督以及社会监督力量,建立有效的监督协同联动和会商机制,切实防止国有资产流失。
《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》(国资发法规〔2019〕117号)各级国资委要进一步优化调整出资人监督机制,加强业务监督,探索完善综合监督,不断深化责任追究,加快构建三位一体的出资人监督工作闭环,加强与审计、纪检监察、巡视等外部监督力量的有效衔接,提升监督合力,切实防止国有资产流失。指导推动地方国有企业全面加强风险管理和内控体系建设,提高企业内部监督机制有效性,切实增强抗风险能力。
《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》“建立协调机制,推进出资人监督和纪检监察监督、巡视监督、审计监督、社会监督等统筹衔接,推动各类监督有机贯通、相互协调、提高监督效能”


结合国资监管政策和实践,笔者认为多位一体的国资大监督体系主要包括国有企业内部监督、出资人监督、审计监督、纪检监察监督、巡视监督以及社会监督等六方面,针对国有企业权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门、重点岗位和重点决策环节,实现监督内容全覆盖。各类监督主体的工作重点如下表所示。

表2:各类监督主体的监督重点

序号监督方式监督重点
1国有企业内部监督经营管理权、管理层腐败、违规决策、违规担保等
2出资人监督国资布局、运营、收益、安全
3审计监督国有资产真实性、完整性、处置及保值增值情况
4纪检监察监督党风政风、党组织运行
5巡视监督党员违规违纪情况、问题整改情况
6社会监督信息公开

如此打造的多位一体国资大监督体系从监督主体上实现了多位主体联合监督的局面,从监督内容上实现了多个监督重点的全面覆盖,从监督方式上实现了多个监督形式的统一协作。然而,具体的监督工作如何进行、如何完善、如何保障还依赖于出资人监督工作闭环的构建。

三、“三位一体”出资人监督闭环的构建

多位一体的国资大监督体系中,如何进一步优化调整出资人监督机制,加强事中事后监督,探索完善相关制度,不断深化责任追究,加快构建“三位一体”的出资人监督工作闭环是关键。国有企业出资人监督的总体思路是:从习惯于行政化管理转向更多运用市场化、法治化手段,切实减少审批事项,打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整工作链条。 

(一)完善监督管理制度

打造事前制度规范要求国有企业健全各项规章制度,使各项国有资本投资运营活动有法可依、有据可循,如预决算管理、规划投资、改制重组、产权管理、财务评价、业绩考核、选人用人、薪酬分配等制度。

以产权管理制度为例说明。作为国有企业的一项核心业务,产权管理是促进国有企业健康持续发展的重要基础性工作,是国有企业与非公有制经济合作、同资本市场有效对接的枢纽保障,是推动优化国有资本布局的关键环节,在国有资本监管工作中具有重要战略性意义。加强国有企业产权管理、优化产权工作体系是建立健全多位一体国资大监督体系的重要一环。当下我国国有企业产权管理存在产权管理意识淡薄、产权登记不及时、产权交易不规范等问题,因此,要建立完善产权管理制度,需要从多方面考虑,解决产权管理难题。一方面,产权管理制度需要从国有资产产权登记、产权转让、资产评估、资产出租等基本环节入手,完善相关制度和操作规范;另一方面,需要确保产权管理制度能够在企业顺畅执行。这不仅需要国有企业内部全员提高产权管理意识,更需要建立健全产权工作的监督、评价机制,结合数字国资平台给予的信息数据支持和智慧决策辅助,督促、协调和解决产权管理工作中出现的困难和问题。

(二)创新监督管理手段

1.清单管理

清单管理是国资监管手段的首要创新,一般包括三方面的内容:国有资本投资负面清单、授权放权清单制度与监管权责清单制度。

国有资本投资负面清单是国有资本布局的顶层设计,是国资监管的上层布局,是多位一体国资大监管体系建设的核心要点。根据政策要求,政府有关部门应当制定完善国有资本收益管理规则。而国资监管机构则应以宏观政策及已制定的规则为纲,建立健全国有资本进退机制,制定国有资本投资负面清单,推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域,使国有资本能够在国家经济发展中发挥更大更多更主要作用。

在国资监管体系中,授权放权清单制度与监管权责清单制度是制度要素构建中最主要的内容。从宏观国资监管三层框架来说,国有资本投资、运营公司是国资监管的关键点。通过授权放权清单制度,将部分权力下放到两类公司及中央企业,最大限度减少对企业生产经营活动的直接干预,更多依靠公司治理结构开展工作,以管资本为主履行好出资人职责。

通过监管权责清单,将部分权力下放到国有企业自身及董事会,国资委(办)只对国有资本的布局、运营、收益、安全进行监督管理,其他的经营业务,由企业依法自行履职,充分发挥其主观能动性,应对市场竞争。

2.通过法人治理结构履职

从法人治理结构角度履行监督职能是监督方式的另一大创新。法人治理结构是国有企业的治理脉络所在,把脉络管好了,国有企业才能健康发展,国资监督才能顺畅执行。一方面,从公司章程上对法人治理结构及人员履职进行顶层设计与约束。另一方面,国资委(办)根据制度要求,合理委派董事或提名董事人选依法监督,设立外派监事履行监督职能,委派总会计师对国有企业财务情况与数据进行合法监督。

3.监管考核

监管考核主要指对于国有企业负责人的薪酬与绩效进行考核监督。企业负责人作为国有企业的管理者、直接责任人,其监管关乎国有企业运营效果、国有资产保值增值、国有资本运转收益的直接环节。强化监管考核,是强化国资监管的重要辅助手段。

国有企业负责人薪酬水平偏高,曾一度成为社会议论的焦点。改革负责人薪酬制度、加强负责人薪酬管理、实行契约化管理、建立退出机制是优化国有资源配置的基本要求,是调动国有企业负责人工作责任心与工作积极性的主要手段。加强企业负责人薪酬管理,并不是要给企业负责人“降工资”或“加工资”,而是要建立完善薪酬、经营业绩挂钩机制,实现企业负责人干多少事,拿多少钱。并将企业负责人薪酬分配情况纳入厂务公开范围,薪酬水平、福利性收入等薪酬信息向社会披露,接受企业内部职工和社会公众的监督。

而建立国有企业负责人经营业绩考核制度,一方面是以考核的形式约束企业负责人对国有资本进行全面负责,以此监督企业负责人的工作;另一方面,将经营业绩考核结果和薪酬挂钩,最大限度地调动企业负责人的主观能动性。

4.监管信息化

随着国有资产规模的日益扩大,利用先进的信息技术手段对国有资产进行信息化管理日益迫切。自2018年国资监管信息化建设“三年行动方案”开展以来,信息化已经从顶层设计上深化了国有资本的监管,与此同时,集团管控的水平也随之提升,推动了国资监管向实时动态转变。而作为国资监管信息化建设“三年行动计划”的总体目标,整合信息资源,统一工作平台,畅通共享渠道,打造实时在线的国资监管平台不只是为了高效调动监督资源和开展更加精准的监督工作提供数据信息支持,及时根据系统信息做出事前预警,并做出智慧决策。更是为了建立纵向到底、横向到边的信息化监管体系,不断优化监管方式,对重大国有资产流动等关键环节实施实时监控、动态监管,确保国有资本投到哪里、监管就延伸到哪里,切实解决信息不对称、监管不到位的问题,致力消除监管空白点,实现监管无盲区。

2020年8月21日,国务院国资委印发《关于加快推进国有企业数字化转型工作的通知》,就推动国有企业数字化转型作出全面部署。目前国内各地都陆续搭建了各自的数字国资或智慧国资平台,但各平台数据并不互联互通,不利于统一监管。因此,应当以各地在线管理平台建设为契机,着手各数字国资平台数据互联互通工作,联合纪委、监察委、审计委监管平台数据,打造全国性国资国企在线监管系统。实现多主体治理、多端口融合和多层次协同。

(三)严格违规经营责任追究

违规经营投资责任追究虽然属于事后追责,但也属于完善国有资产监管,防止国有资产流失的先决手段。严格责任追究,不仅要深入到企业管理的各个范围,包括人员和组织管理、资金资产及产权管理、生产经营管理(包括购销、工程承包建设、固定资产投资)、风险管理等,而且要深入到各范围的各个环节。对于责任追究,不仅要明确追责的情形,更要明晰追责的处理方式,比如根据情节轻重对相关人员采取批评教育、责令书面检查、通报批评或诫勉等何种处理方式。同时明确追责事件可以从轻处理及免责的情形。

四、小结

综上所述,国有企业内部监督、出资人监督、审计监督、纪检监察监督、巡视监督以及社会监督这六方面的全方位监督体系,是多位一体国资大监督体系的核心组成部分。辅助事前制度规范、创新监督手段和严格事后追责的三位一体监督工作闭环流程高效运转,对国有资本进行全方位、无死角、高效率地动态监督。

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