摘要：地方政府专项债券是落实积极财政政策的重要抓手，在带动扩大有效投资、稳定宏观经济等方面发挥着重要作用。本文结合近年来政策变化及实际发行情况，从债券额度、发行时间、资金投向、债券期限等几个维度对地方政府专项债券发展现状及特点进行剖析。

一、 地方政府债券概述

（一） 地方政府债券发展历程

2015年以前，旧《预算法》并没有有赋予地方政府举债的权力。为应对2008年的国际金融危机，破解地方政府融资难题，2009年3月全国两会政府工作报告中提出安排发行地方政府债券2000亿元，用于缓解4万亿投资计划中地方政府的配套资金压力。自此，地方政府债券发行先后经历了“代发代还”“自发代还”试点和“自发自还”试点和全面 “自发自还”四个阶段。

表1：地方政府债券发展的四个阶段

（二） 地方政府债券分类

按照项目是否有收益划分，地方政府债券分为一般债券和专项债券。按资金用途划分，地方政府债券可以分为新增债券、置换债券和再融资债券。上述债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。本专题文章主要聚焦在新增地方政府专项债券。相比于一般债券，发行专项债券具有不计入赤字、专款专用保障重点领域公益性项目合理融资需求、发行期限较长、可用于重大项目资本金等优势。

表2：地方政府债券分类

（三） 地方政府专项债相关政策

 国发〔2014〕43号正式开启地方政府举债融资的“前门”，而《预算法》（2014年8月31日修订，2015年1月1日施行）从法律层面赋予了地方政府举债的权力。2015年以来，地方政府专项债券经历了试点、逐步推广、规范管理等过程，监管层从专项债券预算管理、限额分配、申报和发行、配套市场化融资、适用领域及负面清单、用途调整、绩效管理等方面持续加强和完善专项债券管理。2015年以来的专项债相关政策见表3。同时，在文化旅游、农业农村、水利工程补短板、新能源、新基建等领域相关政策文件中也均提及将符合条件的公益性建设项目纳入地方政府债券支持范围，用足用好地方政府债券资金，加快推动重大项目落地实施。

表3：地方政府专项债相关政策及主要内容

二、 地方政府专项债发展现状及特点

地方政府专项债券是落实积极财政政策的重要抓手，在带动扩大有效投资、稳定宏观经济等方面发挥着重要作用，当前，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，在较长的一段时间里，仍需积极财政政策支持。本文结合近年来政策变化及实际发行情况，从债券额度、发行时间、资金投向、债券期限等几个维度对地方政府专项债券发展现状及特点进行剖析。

（一） 新增限额趋于稳定

地方政府专项债实行限额管理，2015年-2022年地方政府新增专项债限额及发行额如下图所示。

图1：2015-2022年专项债限额及发行额（单位：亿元）

从上图可以看出，地方政府新增专项债券限额及发行额度在2015年到2020年呈跨越式增长后，逐步趋于稳定。截至2022年8月末，地方政府专项债务限额为218185.08亿元，地方政府专项债余额为203416亿元，地方政府专项债余额距离限额约1.5万亿元。用好用足专项债限额，依法盘活债务限额空间，成为专项债接续发力的关键措施。2022年7月28日，中央政治局会议明确，用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额。8月24日国常会议提出要依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，各地要在10月底前发行完毕，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。

（二） 发行节奏明显提速

发行节奏提速体现了适度超前的基础设施建设和财政货币政策靠前发力，主要是为了应对经济下行压力和疫情冲击影响，加大逆周期调节力度，增加有效投资，主要表现为：

一是专项债券限额提前下达。全国地方政府债务限额需要经全国人大批准后，由财政部下达至地方，因此2019年之前地方政府新增债券发行均在两会后开始。2018年12月，全国人大授权国务院在2019至2022年，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。2019年-2022年提前下达专项债时间如下表。

表4：2019年-2022年提前下达专项债时间

二是专项债券发行时点大幅提前。从政策指导要求来看，2018年之前专项债发行的政策基调为均衡发行节奏，2018年以后政策指导放松季度均衡要求限制，基本要求10月底之前要发行完毕。2021年为了避免资金闲置，加强风险控制，政策要求适当放宽专项债券发行时间限制，全年专项债发行时点后移。而2022年经济下行压力加大，5月25日全国稳住经济大盘电视电话会议提出要确保用于项目建设的地方政府专项债券额度6月底度基本发行完毕，8月底基本使用到位。2022年1-6月，各地发行新增专项债券3.41万亿，已完成下达限额的93.3%，实际发行进度也明显快于往年。近年来有关专项债券发行时间要求梳理见表5，近三年专项债券实际发行情况见图2。

表5：地方专项债发行时间的政策要求

图2：2021年-2022年8月地方政府专项债发行情况（单位：万亿）

（三） 资金投向不断扩大

地方政府专项债资金的投向在一定程度上体现了政府对公益性项目投资方向的引导。从近几年的政策导向和发行情况来看，专项债投向领域经历了一个动态调整的过程。2017年-2018年财政部推出土地储备专项债券、收费公路专项债券和棚户区改造专项债券，并试点发展项目收益与融资自求平衡专项债券。从2019年开始，专项债使用范围不断扩大到11个领域，并严格限制棚改和土储专项债的发行。另外，还允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，可用于项目资本金领域扩大到13个领域。地方政府专项债券投向领域政策要求见下表。

表6：专项债投向政策要求及发行情况

（四） 债券期限不断拉长

2015年以来，地方政府专项债券期限不断拉长，长期债券占比不断提高，2022年1月-8月专项债券平均发行期限长达15.6年。专项债券期限拉长,体现了地方政府资本性支出项目的变化,也有利于缓解地方政府债务偿付压力。2018年-2022年（1-8月）专项债券平均发行期限的变化情况见图3。

图3：2018年-2022年（1-8月）专项债券平均发行期限（年）

从政策指导上来看，2018年以前，专项债券发行期限及比例结构实施严格监管，对土储、收费公路、棚户区改造专项债也都明确了最长发行期限。2018年二季度开始，监管有所放松，表现为增加专项债期限品种、不再限制专项债券期限比例结构、逐步提高专项债券长期债券发行占比、重大项目鼓励发行10年期以上的长期专项债券等。2020年开始监管的基调基本是既要保证专项债券融资期限与项目资金需求结构相匹配，降低期限错配风险，防止资金闲置浪费，同时要避免人为将偿债责任后移。近年来有关专项债券发行期限政策要求梳理见表7。

表7：专项债券发行期限的政策要求