摘要：在经济下行压力加大、地方财政收支承压的背景下，地方政府专项债作为落实积极财政政策的重要抓手，近年来持续快速扩容，同时也出现了资金闲置、重发行轻管理、挪用挤占等问题，如何用好用足地方政府专项债券资金，切实提高资金使用效率是各地政府关注的重点。

一、 专项债券资金使用的政策要求

在经济下行压力加大、地方财政收支承压的背景下，地方政府专项债成为落实积极财政政策的重要抓手。为充分发挥专项债券对投资的拉动、带动和撬动作用，一是要求加快专项债券发行，确保尽快形成实物工作量，形成对有效投资的直接拉动；二是支持符合条件的专项债券项目进行市场化配套融资以带动投资；三是允许专项债用于符合条件的而重大项目资本金来撬动投资。近年来，地方政府“开前门”力度加大，地方政府专项债持续快速扩容，同时也出现了资金闲置、重发行轻管理、挪用挤占等问题，严重影响专项债券资金使用效率，无法有效发挥专项债资金引导作用。如何用好用足专项债券资金，确保政府投资与项目工作进度匹配，推动专项债券资金由“持续扩容”向“提质增效”转变，是当前各地政府需要关注的重点问题。

按照相关政策规定，专项债券资金使用和管理要求如下：

一是专项债券资金必须依法用于公益性资本支出，用于对应项目的建设和设备购置。

• 专项债券项目必须要符合投向领域的有关规定，并严格落实负面清单管理。

• 专项债券资金不得用于商业化运作的产业项目、房地产项目、PPP项目，决不允许搞形象工程、面子工程。

• 不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

• 专项债券资金不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于企业补贴。

• 不得用于偿债或者置换存量债务。

• 不得用于货币化安置、补偿。

二是专项债券资金必须专款专用。严禁截留、挤占、挪用专项债券资金，严禁擅自改变专项债券资金用途，严禁违规出借专项债券资金，严禁“以拨作支”、“一拨了之”。

三是专项债券资金要加快拨付，尽快形成实物工作量。债券发行后要尽快形成有效支出。另外，在专项债券资金到位之前,财政部门可根据项目进度的实际需要以自筹资金先行投入,并在募集资金到位之后按照相关法规规定的程序予以置换。

四是专项债券资金用途调整。对新增专项债券资金已安排的项目，因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用，允许按照相关程序进行债券资金用途调整。

五是强化全生命周期绩效管理。强化事前绩效评估、事中做好绩效运行监控，事后开展绩效评价管理，切实提高专项债的资金使用效率。

六是建立专项债券支出进度通报预警制度。省市各级财政部门按月通报各地区政府债券资金支出进度情况，包括资金拨付进度和实际使用进度，对进度靠后的地区实施预警，同时加强结果应用，将支出进度情况与新增债务限额分配挂钩。

七是加强专项资金审计监督和全面核查，并且建立处理处罚机制。对审计核查发现的问题必须严肃整改、严格问责，并实行收回闲置资金、扣减新增限额、通报负面典型等措施予以处罚。

二、 专项债券资金使用存在的问题

随着专项债券持续扩容，专项债资金的使用情况成为各地审计关注的重点内容。从梳理各地发布的《关于2021年度省级预算执行和其他财政收支的审计报告》（以下简称“审计报告”）来看，专项债券资金使用主要存在以下几个共性问题。

（一） 资金闲置

专项债资金闲置或使用进度滞后审计工作关注的重点，也是各地专项债券资金使用存在的最为突出的问题。比如河南省审计报告指出，商丘等47个市县155.75亿元专项债券资金长期滞留闲置，其中38.26亿元资金因财政部门未及时分配下达，滞留国库超90天，滞留时间最长达672天；117.49亿元资金在项目单位闲置超6个月，闲置时间最长达15个月。广东省财政厅披露，有15个2021年专项债券项目截至2022年2月的资金支出进度低于30%，涉及债券资金7.76亿元。专项债券资金闲置或是进度滞后主要的原因项目申报不规范、前期准备不充分，比如债券发行或用地手续无法落实，前期工作论证不深导致设计方案调整等等。

（二） 超进度支付工程款

专项债资金闲置的同时，一些地区出现了超进度拨付工程款的问题，即忽略工程实际进度，未严格按照合同约定超进度拨付资金。比如四川省审计厅披露，抽查市县新增债券资金中有33.87亿元闲置超过1年，部分市县扩大范围使用、超进度拨付债券资金等16.06亿元。超进度支付工程款主要是因为项目进度滞后，而项目单位为了完成专项债券资金进度考核的要求而“创造”的一种“曲线救国”方式。

（三） 违规使用

专项债券资金违规使用包括挤占挪用、违规出借、扩大使用范围等情形。比如山东省审计厅披露，1979.87万元债券资金违规用于置换以前年度的建设资金、土地整理相关支出，或用于发放人员工资、办公经费等；北京市审计局也披露，4个区10个项目存在超规定范围使用债券资金的问题，主要用于人员补贴、经常性支出等，涉及资金2.34亿元；河南省审计厅披露，宝丰等14个市县挤占挪用专项债券资金33.91亿元，用于与债券项目无关的人员工资等。

三、 专项债券资金用途调整

为了避免专项债资金闲置，财政部发文规范专项债资金用途调整，允许地方将无法及时支出的专项债资金调整至其他重大项目。

（一） 调整原则

专项债资金使用以“不调整为常态、调整为例外”，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。另外，专项债用途调整可能会影响到债券额度的分配，对于专项债券资金已安排的项目调整规模大、频次多的地区或部门，省级财政部门可适当扣减下一年度新增专项债券额度。

（二） 调整适用情形

专项债券资金已安排的项目，可以申请调整的具体情形包括：

（1）项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的；

（2）项目竣工后，专项债券资金发生结余的；

（3）财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的；

（4）其他需要调整的。

（三） 调整项目选择

专项债券资金调整安排的项目必须经审核把关具备发行和适用条件，项目属于有一定收益的公益性项目，且预期收益与融资规模自求平衡，项目前期准备充分、可尽早形成实物工作量。除了要满足公益性、收益性和成熟度要求外，拟安排项目周期还应与申请调整的债券剩余期限相匹配，并且优先选择与原已安排的项目属于相同类型和领域的项目，确需改变项目类型的，应当进行必要的解释说明。

（四） 调整程序

地方政府专项债券资金用途调整程序一般如下：

（1）地方各级财政部门会同有关部门组织梳理本级政府专项债券项目实施情况，确需调整专项债券用途的，编制拟调整项目的融资平衡方案、财务评估报告书、法律意见书（以下简称“一案两书”）；

（2）“一案两书”经同级政府同意后，及时报送省级财政部门；

（3）省级财政部门负责汇总各地调整申请，统筹研究提出包括专项债务限额和专项债券项目在内的调整方案；

（4）调整方案报省级政府批准后，报财政部备案。

（5）各级财政部门公开专项债券用途调整相关信息。

四、 加强专项债券资金使用管理的建议

针对专项债使用管理中可能存在的赌点、难点问题，各地政府可以从提高项目储备质量、强化绩效评价、加强风险管控等角度，推动专项债券资金早使用、早见效，确保专项资金使用规范、安全、高效。

一是高质量谋划和储备政府专项债券项目。找准上级政策和区域发展实际的契合点，提前梳理、优化、包装项目，提前准备项目落地需要的各项手续，确保资金下达后即能形成实物工作量。预判项目实施中可能存在的各种影响因素，防止项目实施出现较大变更，同时发改、财政、行业主管及相关单位应加强联动，解决项目用地、资金保障等问题，推动专项债资金尽快形成实物工作量。

二是强化“举债必问效、无效必问责”的专项债券绩效考评机制。建立全流程、全覆盖、全方位的绩效评级体系，强化事前绩效评估工作，无绩效不入库，建立专项债资金绩效跟踪监测机制，定期对专项债项目开展绩效评价，对资金使用和项目实施过程中的薄弱环节及时进行纠偏。对严重偏离绩效目标的项目要暂缓或停止拨款，督促及时整改。项目无法实施或存在严重问题的要及时追回专项债券资金并按程序调整用途。

三是强化风险管控，兼顾经济发展和风险防控。明确偿债主体责任，督导主管部门、项目单位及时将作为偿债本息资金来源的项目收益缴入国库，降低财政偿付风险。依托财政部专项债券项目穿透式监测系统，加强资金使用的调度、统计和分析，确保债券资金合法合规使用。配合审计部门开展专项债券资金监督检查，确保债券资金用对、用快、用好。