摘要：生态环境领域推进EOD模式，是践行“两山”理念、加强生态环保投融资、推进生态产品价值实现、支撑深入打好污染防治攻坚战和生态文明建设的重要探索，也是解决污染防治和生态保护资金短缺的有效途径。本文主要对EOD模式的定义、内涵、政策沿革及发展现状等进行梳理分析。

一、EOD模式的概述

（一）EOD模式的定义

生态环境导向的开发模式（Eco-environment-oriented Development），简称EOD模式，是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

（二）EOD模式的内涵

1. EOD模式核心要义

生态环境部指出，EOD模式的核心要义在于“融合”、“一体化”、“反哺”。“融合”，即推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合，肥瘦搭配；“一体化”，即一个市场主体统筹实施，将生态环境治理作为整体项目的投入要素一体化推进，建设运维一体化实施；“反哺”，即在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投入。

因此，EOD模式就是将公益性的生态环境治理项目与经营性的产业开发项目深度融合实施，通过产业开发的运营收益反哺项目生态环境治理投入，实现项目整体投入与产出关系的平衡，有效解决生态环保治理面临的“缺钱”困境。

图1-1 EOD模式运作逻辑

2. EOD收益反哺实现路径

EOD模式通过三步实现收益反哺。第一步，重构生态网络。通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建，为城市发展创造良好的生态基底，带动土地升值；第二步，提升城市环境。通过完善基础设施、公共配套等提升城市整体环境质量，为后续产业运营提供优质条件；第三步，产业导入及人才引进。通过人口流入及产业发展激活区域经济，从而增加居民收入、企业利润和政府税收。

总体而言，EOD模式通过环境治理和生态系统修复、城市基础设施配套的建设促使该区域及周边的土地升值，并为后续产业导入和人口流入提供良好的生态基底。一方面产业导入增加区域的就业岗位，实现居民收入和政府税收的增长，另一方面依靠人口流入带来政府税收的增加及区域经济发展，最终实现生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展。

图1-2 EOD模式收益反哺实现路径

二、实施EOD模式的必要性与意义

当前，生态环境治理项目的实施面临两大问题。第一个问题在于，随着污染防治攻坚战持续深入，对生态环境治理的资金需求越来越大，但缺乏资金来源，总体投入不足。一方面，生态环境治理项目具有较强的公益性特征，大部分项目以政府投资为主，财政支出压力大；另一方面，生态环境治理项目缺乏有效的融资渠道。第二个问题在于，传统的生态环境治理项目收入来源有限，具有明显的外部经济性，治理效益难以内部化，生态环境治理与产业开发割裂，环境效益难以转化为经济收益。

基于以上困境，EOD模式通过将高回报的产业项目与低回报的生态项目打包建设和运营，从而将生态环境治理的外部性转变为内部性，实现生态治理的商业化运作。同时，产业导入和人口流入实现土地溢价、税收增长，带动了区域经济发展，提高了区域的竞争力，真正体现了“绿水青山就是金山银山”的顶层设计。

此外，EOD模式也是生态产品价值实现的有效路径。通过改善生态环境质量,提升产品品质，推动生态优势转化为产业优势，实现产业增值溢价，拓展了生态产品价值实现方式。

三、EOD模式政策演变

（一）EOD模式发展脉络

EOD项目由国家层面大力倡导，并组织引导实施。从环规财〔2018〕86号文，首次提出探索开展EOD模式至今，EOD模式政策发展已经经历三个阶段。

阶段一：EOD模式政策引导阶段

2018年8月，生态环境部发布了《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号），首次提出“探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇发展，在不同领域打造标杆示范项目”，推进环境治理模式创新，推动生态价值实现。

阶段二：EOD项目试点摸索阶段

2020年9月，《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）对EOD模式进行定义，并对试点内容、申报条件、实施程序等做出了规定。文件指出“EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。”

生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行于2020年9月和2021年10月先后两次向各地征集生态环境导向的开发模式备选项目。随后，2021年4月、2022年4月，生态环境部同意开展第一批36个项目试点和第二批58个项目试点，积极探索生态环境治理与资源、产业开发一体化实施经验模式，不断提升环保产业可持续发展能力，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化。

阶段三：EOD项目入库支持阶段

2022年3月，生态环境部办公厅印发了《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）的通知》（环办科财〔2022〕6号），明确了入库项目范围和申报条件等，按照“成熟一个，申报一个”的原则，由县级及以上生态环境部门通过生态环保金融支持项目管理系统线上申报。

（二）国家层面EOD模式相关政策文件梳理

表1-1 EOD模式国家政策文件梳理

（三）地方层面EOD模式相关政策梳理

2021年以来，地方层面也纷纷出台相关政策支持EOD模式的发展，江苏、山东、福建、安徽等省份还建立了EOD模式的地方项目库。

表1-2 EOD模式地方政策文件梳理

四、EOD模式发展现状

环办科财函〔2020〕489号文开启了EOD模式的试点工作，2020年和2021年共征集批准了两批94个试点项目。对公开试点项目进行分析可以看出：（1）从地区分布来看，27个省市申报了EOD试点项目，其中，华东地区试点项目数量最多，涉及27个项目，占比28.72%；西北地区涉及16个项目，占比17.02%；西南地区涉及13个项目，占比13.83%。

（2）从开发内容来看，目前EOD试点项目的环境治理内容在生态保护修复、水生态环境保护、农业农村污染治理、固废处理及资源综合利用和土壤污染防治等方面均有分布，其中以生态保护修复和水生态环境保护居多，合计占比79.79%。关联产业方向集中在旅游产业和现代农业，分别占比41.5%和 37.2%。

（3）从落地情况来看，大多数EOD试点项目的承建单位都是央企或者地方国企，据不完全统计，涉及央企16家（中交集团、中建一局、中化学、中电建、葛洲坝集团、中铁建等）、地方国企30家，合计46家，占已开工建设项目总数的73.01%。

纵观前两批EOD试点，现阶段EOD项目存在的主要问题有：一方面，项目应用领域趋同，第一、二批试点中，生态保护修复和水生态环境保护占了较大的比重，前期试点实践为EOD实施路径的探索积累了经验，但部分项目为了更好地融资，往往倾向于简单复制现有试点项目，造成项目的趋同；另一方面，部分项目滥用EOD理念，随意搭配生态治理和产业项目，仅以资金平衡衡量项目可行性，没有充分考虑生态环境和产业的融合，导致项目融合关系不明。除此之外，存在一定比例的试点项目在融资阶段因申报方案与实际内容脱节或对投融资可行性缺乏准确分析等问题而止步不前。