摘要：国企改革三年行动圆满收官之后，新一轮国企改革深化提升行动正在密集部署中。面对新一轮国有企业改革，地方城投该如何服务于国家需要，做好战略聚焦和转型？如何进一步做精主业，提升核心竞争力，强化核心功能？有了上一个三年的改革基础，接下来又应该以什么样的格局继续前行？各级地方政府尤其是国资管理部门，如何在新一轮国企改革深化提升行动的大背景下，推动地方城投的转型和高质量发展？

一、引言

2023年7月18日，全国国有企业改革深化提升行动动员部署电视电话会议在京召开，进一步落实二十大目标，提出以服务国家战略为导向，以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，扎实推进国企改革深化提升行动，坚定不移做强做优做大国有企业。这意味着国企将进入“两核三做”（“核心竞争力”“核心功能”与“做强做优做大”）新阶段。这次会议也标志着新一轮国有企业改革深化提升行动正式启动。

2023年9月28日，国务院国资委召开国有企业改革深化提升行动专题推进会，这也是对中央企业和各地方国资国企正式推动改革的部署会、动员会、计划会。

2023年10月1日出版的第19期《求是》杂志刊发国务院国资委党委署名文章《深入实施国有企业改革深化提升行动》，该文全面深入阐述了国企改革深化提升行动的基本原则和核心要求。

二、新旧交替，国资国企改革不断深入

今年开启的新一轮国企改革深化提升行动的时间是从2023年至2025年，目前多数业内人员将其称之为“新三年行动”。概括而言，此轮国企改革深化提升行动，核心内容是以实现国资国企高质量发展为目标，以提升国企核心竞争力和增强国企核心功能为重点，利用科技创新和重组整合两种手段，实施国有资本布局结构调整和国资国企管理制度调整，以及国资国企的体制机制和考核激励的进一步优化。

经过上一轮国企改革三年行动，总体来看，除一部分区县级国有企业以外，我国中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制已经基本成熟定型。因此，新一轮国企改革深化提升行动的导向已从国企改制向服务国家战略转移，更为强调提高国有企业核心功能和增加核心竞争力，尤其要在建设现代化产业体系、构建新发展格局、推动高质量发展和推进中国式现代化建设等重要方面。此轮国企改革深化提升行动从宏观上重新定位了中国国有企业的使命和担当，即国企要围绕国之所需，服务国家战略和国计民生，从这个角度而言，这不仅仅是三年的行动，更是未来中长期国企所需履行的责任。

通过实施国有企业改革三年行动（2020-2022），国有企业改革发展取得重大成果，但同时我们需要理性的看到，一些长期制约国有企业发展的体制机制弊端仍尚未彻底破除，一些地方国企仍存在大而不强、资产收益率不高、市场化程度低、创新能力不足、债务风险凸显、体制机制僵化、管理粗放效率低下等问题，这尤其表现在很多区县级地方城投上面。此轮国企改革深化提升行动就是在以往国企改革的基础上，进一步解决当下国资国企发展中存在的突出问题，通过不断深化改革，抓重点、补短板、强弱项，进而提高国有企业治理水平和核心竞争力，促进企业高质量发展。

三、实施国有企业改革深化提升行动，城投何去何从

对于区域经济社会发展来说，城投类国企举足轻重，发挥着其他企业无法起到的战略支撑作用，是区域社会和经济发展的重要战略保障力量。“因城而生，因债立命”，城投在我国发展的每个阶段中，都承担着不同的使命和任务。面对新一轮国有企业改革，地方城投该如何服务于国家需要，做好战略聚焦和转型？如何进一步做精主业，提升核心竞争力，强化核心功能？更重要的是，有了上一个三年的改革基础，接下来又应该以什么样的格局继续前行？各级地方政府尤其是国资管理部门，如何在新一轮国企改革深化提升行动的大背景下，推动地方城投的转型和高质量发展？

笔者认为，应牢牢抓住一个中心、两条主线，即以增强核心功能与核心竞争力为中心，以整合重组和机制改革为两条主线。

（一）以增强核心功能与核心竞争力为中心

未来很长一段时间内，城投应在以下三个方面承担核心功能。第一，基础设施建设。城投在基础设施建设上要将传统基建和新基建相结合。对于传统基建业务，城投比较熟悉，如路桥建设、片区开发、土地一级开发、棚户区改造、园区建设等，但对新基建不太熟悉，需要高度重视。第二，城市运营。城投要积极打造公共服务业务群，深度介入市政公用和公共服务的主要环节，如供水、供热、供气、新能源、物业管理、智慧城市、园林绿化、养老等，承担社会责任的同时获取发展的新空间。第三，产业发展。城投要做全产业链的服务，从产业规划、产业园区建设运营、产业招商、产业资本、技术、人才等多要素供给等方面为区域产业培育和发展提供高品质的服务。

关于核心竞争力的打造。从长远发展和政策导向来看，城投最终必然要面对竞争的格局，随着城投“市场化、实体化、资本化”方向的转型，简单融资功能的剥离，越来越多的地方城投会积极参与不同程度的市场竞争，不管这种竞争来自城投之间还是完全市场，城投的竞争导向是大势所趋。近年来，地方区域资产整合和城投之间的重组动作非常频繁。包括各地改组、新设城投、设立国有资本投资公司、国有资本运营公司两类公司等，通过重组评级增信、提高城投公司的融资能力和投资建设能力。毋庸置疑，这种整合重组在一定程度上解决了城投做大的问题，但是并没有真正解决城投发展的做强和做优问题。因此对于以城市建设运营和产业培育为主业的城投来说，核心竞争力的打造，应着重在资本运作能力、项目管理运营能力、科技创新动力，以及产生强大影响力的企业文化等方面积极培育和发力。

（二）以整合重组和机制改革为两条主线

对于城投而言，要充分发挥资本的力量，从融资平台向国有资本平台转型的过程中，大力推动资源整合、业务重组和管理重塑。城投重组整合，从长远发展的角度而言，不应该是以资产带业务，而是要以业务带资产，重点解决业务布局优化和业务结构调整两个战略问题。而在体制机制改革方面，需进一步围绕国资监管、集团管控和激励约束三个方面展开。

1、业务布局优化和结构调整

业务该如何优化布局，无非以下三种模式。一是“一家独大“模式，即举全区域之力打造一家综合实力较强的城投公司，将所有可经营的国有资源、资产、资本和资金都注入到这家城投公司中，从而迅速做大资产规模、改善财务指标，推动其评级增信，这种模式比较适合经济不太发达的弱势区县。二是”多足鼎立“模式，即将核心功能分别让不同的城投承担，从而形成几家定位不同、业务不同的专业化城投。如交投、农投、文旅投等。这种模式显然有利于业务的专业化发展，但容易分散有限的资源。三是上述两种模式的合体。即”1+N“模式。三种模式各有优劣，不同地区应结合当地实际情况采取不同的业务布局模式。

业务该如何调整结构？未来发展，各地城投应不断加大市场化业务的占比经济效益，以此建立良性的内部造血能力。同时不能为了“赚钱”，简单走入与民营企业的竞争的误区。在选择业务时，要聚焦主责主业和自身优势，在自身业务链条上不断延伸和做强做精。另外需考虑到城投的特殊性，即城投是市场主体，但又区别于单纯的资本导向下的市场主体，是使命和底线的结合，在守住底线的情况下积极作为。

2、体制机制改革

城投的体制机制改革该如何推进？这就需要打造市场化的经营机制，充分尊重市场规律和企业发展规律，激发企业经营活力和队伍内生动力。重点需要解决三方面的问题，即国资监管、集团管控和激励约束问题。

第一，国资监管问题。国资监管的基础工作是建章立制，做好统一监管，创新监管模式，丰富监管手段。但更重要的是，国资监管机构要精通国企改革政策，为地方政府推动国企改革提供创新性思路。加快授权体系建设的同时，要帮助城投整合资源，理顺政企关系，推动城投市场化机制建立等。

第二，集团管控问题。集团管控不是目的，目的是推动城投业务的专业化经营，因此这需要集团化运作的集团总部在分类经营和管理的基础上，善于运用绩效考核这一指挥棒，在业务之间建立良性的竞争淘汰机制，推动资源配置优化和资本结构调整。

第三，激励约束问题。激励约束机制是开展国有企业三项制度改革，推动干部能上能下，员工能进能出，收入能增能减的关键工作。全面脱离核心领导政府身份，主动优化组织架构，明确岗位设置和认知标准，建立集团统一的以岗位为核心的职位职级体系和人才流动通道，这是激励约束机制得以构建和运行的起点。而激励约束机制建立的关键在于动力机制和压力机制的建立。建立动力机制，城投要改变传统的以固定工资为主的激励机制，向岗位绩效工资制转变，提高与贡献挂钩的浮动工资占比，同时积极探索实施中长期激励。对于压力机制的建立，则要建立从集团到部门以及子公司的组织绩效到岗位绩效的战略绩效管理体系，尤其强化经营业绩的核心地位。激励约束机制的建立必须与选人用人机制相结合，通过激励约束机制的运行，解决人岗不匹配等问题，推动优秀人才向关键岗位聚集；同时需要不断建立完善的人才梯队，推动人才的内部优化配置与外部的进出流动，优化队伍结构，进而逐步提高队伍的整体素质。