摘要：2022年3月28日生态环境部办公厅发布《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》,标志着EOD模式从试点阶段转入入库阶段，同时为了更好地推动EOD模式的发展，全国多地也开展了省级EOD模式试点项目申报工作。本文主要聚焦在EOD模式项目入库的实施流程及实施要点分析。

一、EOD项目库概述

2022年3月，生态环境部办公厅印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）的通知》（环办科财〔2022〕6号）（以下简称《入库指南》），明确了EOD项目开始实施进入“生态环保金融支持项目储备库”的入库管理制度。生态环保金融支持项目管理系统的功能在于，开展项目信息报送、对接、反馈、完善等工作，将符合EOD模式相关要求的项目推送有关金融机构。有关金融机构遵循独立审贷（或审批）、自主决策、自担风险原则，将符合本机构放贷或投资支持条件的项目纳入其各自的储备库，并及时与有关项目单位沟通对接，推进放贷（或投资）审批等。

生态环保金融支持项目储备库也就是我们通常说的国家级EOD项目库。入库国家级EOD项目库意味着更多的政策倾斜和资金支持。比如：对于入库项目，国家开发银行等金融机构在优先开展审查审批及贷款投放、贷款期限延长、贷款利率优惠等方面将给予更多的支持。又如，财政部关于印发《重点生态保护修复治理资金管理办法》的通知（财资环〔2021〕100号）中提出，用于山水林田湖草沙冰一体化保护和修复工程的奖补资金采取项目法分配，工程总投资10亿-20亿元的项目奖补5亿元；工程总投资20亿-50亿元的项目奖补10亿元；工程总投资50亿元以上的项目奖补20亿元。相比较其他项目，国家级入库项目在同等条件下可能获得优先支持。

为更好地完成EOD项目申报工作，地方政府也纷纷借助现有的生态环境项目系统建立省级EOD项目库，比如山东省明确提出将EOD模式试点纳入山东省绿色金融项目库，予以金融扶持；江苏省依托省级生态环境资金项目库系统，建立省级EOD试点项目管理模块；福建省依托“福建省生态环境治理项目管理系统”，建设省级EOD项目库等。

截至2023年5月，已有江苏、山东、安徽、福建、广西、甘肃、云南等省份推出省级入库政策。省级入库项目在优先推荐纳入国家级EOD项目库、获取绿色金融支持、优秀给予要素保障、优秀项目奖金激励等方面将给予更多的支持。

当然，EOD项目并不是必须要入库，无论国家还是地方层面的EOD项目库都是为了获得更多的政策或资金支持。而入库也不代表项目就一定能融资，或项目一定就能落地。本文主要聚焦在EOD模式项目入库的实施流程及实施要点分析。

二、EOD项目实施流程

根据生态环保金融支持项目储备库入库指南以及各地开展EOD模式试点的相关政策文件，操作流程分为四个阶段：项目策划、项目申报准备、项目申报入库、项目实施。

表1 EOD项目实施流程

三、EOD项目实施要点

（一）合理确定项目运作主体

1. 项目申报主体

项目申报主体指的是向生态环境部门申报EOD项目入库的责任主体。2020年9月出台的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）中提到：“EOD模式试点申报主体和实施主体为市（县、区）人民政府、园区管委会等。依托项目已落地实施的地区，鼓励政府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合申报与实施，政府或园区管委会为联合体牵头方。”

2022年3月出台的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）将表述改为了：“申报主体应为已建立现代企业制度经营状况和信用状况良好的市场化企业，或县级（含）以上政府及其有关部门。”

项目申报主体作为项目的发起单位，通常都是当地政府或者园区管委会，部分项目中政府将项目委托给当地国企或城投公司，就会出现以企业为主体来开展申报的情况，但其背后代表的都是当地政府。

2. 项目实施主体

EOD项目实施主体是项目推进实施的责任主体，负责项目全生命周期的投融资、设计、建设、运营维护、产业发展服务等工作。在实践中，多数地方政府通过直接授权的方式确定本级平台公司或地方国企作为项目实施主体。由于直接授权的合法合规性存在一定的争议，特别是当EOD项目实施范围中包含着砂石等自然资源使用权或污水、光伏等特许经营事项时。因此，不少地方开始采取竞争性程序来选择项目实施主体。

3. 合作社会资本投资人

EOD项目通常体量非常大，往往含有多个子项目，具有综合性强、专业跨度大、专业性强、投资规模大、项目周期长等特点，项目实施主体往往需要引进社会资本投资人，合作实施项目。一般来说，要求社会资本应具备较强的资金实力、专业能力以及统筹能力。从已落地项目来看，大多数EOD项目的社会资本投资人都是央企或者地方国企，如中交集团、中化学、中电建、葛洲坝集团、中铁建等。一方面央企、国企的资金实力更为雄厚，资金流比较稳定、风险较小，另一方面EOD项目公益性较强，盈利难度高，央企、国企能够做到兼顾社会效益和生态效益，又不过分索取经济收益。

（二）科学确立环境治理内容

生态环境治理项目要注重生态治理的紧迫性和可行性，且要有明确的生态环境质量改善目标，围绕区域突出的生态环境问题，按照环境问题—治理目标—解决方案—工程措施的方法确定生态环境治理内容。

根据《入库指南》要求，生态环境治理项目包括大气污染防治、水生态环境保护、重点海域污染防治、土壤污染防治、农业农村污染治理、固体废物处理处置及资源综合利用、生态保护修复、其他环境治理等。

表2 入库项目环境治理内容（部分）

（三）科学谋划关联产业项目

科学谋划关联产业项目，对项目收益进行合理地测算和预期，是保障项目实施落地的重要支撑。而环境治理项目和产业项目之间的融合关系是保证EOD项目一体化实施、实现增值反哺的关键。

首先，关联产业的谋划要契合当地发展实际。需要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求，契合当地社会经济发展实际，结合区域产业发展现状基础与需求预期等确定关联产业内容。

其次，关联产业项目应相互关联、有效融合。《入库指南》指出“项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑。”但在实践中，往往难以把握关联性的内在逻辑，捆绑无关联子项目，导致项目边界不清，融合关系不明。一般而言，要求产业项目在地理位置、资产形成、收益实现等方面和生态环境治理存在关联性。一方面，在空间上相邻，确保生态环境治理与产业开发空间位置关系临近，满足增值要求；另一方面，生态环境治理与产业之间要存在产业链上下游的关系。关联产业要对生态环境质量有较高的依赖性；生态环境质量的改善要对关联产业开发具有明显的价值提升作用。

最后，科学测算关联产业项目收益，实现项目收益自平衡。为强化项目收益内部反哺机制，需在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入，成本收益测算范围不能超出依托项目范围，不能泛化项目收益，且项目收益来源应符合金融机构融资的要求。与此同时，项目收益应非财政化和非地产化，即除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。另外《入库指南》以及项目实际申报经验显示，生态环境部要求项目不在土地上下功夫，土地一二级联动、社会资本参与土地一级开发、商业类地产开发等均不受支持。

现阶段，EOD模式下生态产品价值实现可分为四种典型情况。

表3 关联产业选择典型情况

内容来源：生态环境部环境规划院EOD创新中心主任 赵云皓

（四）合理确定项目投资规模

《入库指南》对EOD项目投资总额作出了规定，地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元；区县级政府作为申报和实施主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元。组合实施的单体子项目数量原则上不超过5个。

在确定EOD项目投资规模时，不能盲目求大求多。一是需要考虑项目投入与产出相平衡问题，根据项目经验，算好账、算对账、算平账，项目包装过大，项目收益与投入难以有效平衡。二是应结合项目所在地的实际情况，与当地经济发展水平、地方财政能力、市场主体信用等级相适应，因地制宜设置项目规模，否则往往无法保障项目融资落地。

（五）严控地方政府隐形债务风险

《入库指南》强调“项目实施必须严格依法依规，严禁新增地方政府隐性债务。”有效防范地方政府隐性债务风险，是EOD项目依法规范实施的“底线”和“红线”要求。地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，或者违法提供担保等方式举借的债务，其核心特征主要为：决策主体是政府，资金用途为公益，偿债资金来源最终为财政。因此，对于EOD项目，一是要严格按照环境治理与产业发展项目一体化实施，收益反哺的原则，科学谋划布局关联生态产业项目，确保项目实现投入产出自平衡；二是除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。