睿观点 | EOD项目资金及收益来源分析

摘要：实施EOD模式是支撑深入打好污染防治攻坚战和生态文明建设的重要探索，也是解决污染防治和生态保护资金短缺的有效途径。具体实践中，EOD项目资金从哪里来，如何实现项目整体收益与成本平衡，都是重点关注的问题。

一、引言

EOD作为一种创新环境治理模式，将生态环境治理由公益性项目转变为具有开发价值的经营性项目，是解决生态环保项目资金投入不足，投融资渠道不畅以及避免增加政府债务负担的有效方式。生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）提出“探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多种投融资模式推进试点项目实施，推动建立多元化生态环境治理投融资机制”。从EOD项目资金来源来看，主要包括中央及省级预算内资金、地方政府预算安排、地方政府债券资金、银行信贷资金、社会资本投资和政府投资基金等。EOD项目通常具有内容综合性强、领域跨度大，投资规模高等特点，因此在实际操作中往往多种融资方式（资金来源）的组合。而EOD项目要顺利完成融资并成功落地，核心的一个要求就是要实现“收益与成本平衡”，因此如何包装谋划项目，充分挖掘项目收益，做到肥瘦搭配，强化项目收益内部反哺机制显得尤为重要。

二、EOD项目资金来源分析

（一）财政拨款

财政拨款是政府主导模式下的项目资金主要来源，其特点是资金使用具备无偿性和低廉性、资金使用期限长、资金来源稳定可靠、项目启动速度快等，但同时也存在资金运用的指令性较强、财政资金总量有限等不足。财政拨款主要有四种途径：本级财政拨款；争取上级财政拨款资金；结合有关项目建设内容，争取上级专项资金支持；争取上级专项政策或试点单位支持。

EOD项目属于生态环保类项目，国家地方层面一般都会设有专项资金支持政策，比如大气污染防治资金、水污染防治资金、土壤污染防治资金、农村环境整治资金、重点生态保护修复治理资金、城市管网及污水处理补助资金、重点流域水环境综合治理专项资金、污染治理和节能减碳专项资金等。部分省级政府对于符合条件的EOD项目给予资金奖励，比如《江苏省生态环境导向开发模式（EOD）试点奖励资金管理办法（试行）》对通过中期评估且排名靠前的项目列为优秀示范项目，按照800万元至1500万元进行分档奖励。

（二）地方政府专项债

地方政府专项债券是落实积极财政政策的重要抓手，在带动扩大有效投资、稳定宏观经济等方面发挥着重要作用。地方政府专项债支持领域包括能源、农林水利、生态环保、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施等。上述领域与EOD项目具体实施内容具有很大的匹配性和重合度。

EOD项目在进行专项债谋划主要考虑公益性、成熟度、收益性。公益性要求是属于专项债支持领域的政府投资项目、未列入负面清单；成熟度要求项目手续齐全且有效、资本金符合要求且已落实、已开展事前绩效评估等；收益性要求项目收入/支出真实、合理，项目收入由本地政府支配，项目收益与融资相平衡，项目收益覆盖率/本息覆盖倍数一般不低于1.3倍等。

（三）银行贷款

银行贷款是EOD项目最主要的资金来源，尤其是政策性银行贷款。环办科财〔2022〕6号文出台及生态环保金融支持项目储备库建立的目的就是从项目融资角度积极引导金融资金投入，加强金融对深入打好污染防治攻坚战的精准支撑。相较于其他项目贷款，EOD项目政策性银行具有融资金额大、贷款期限长和贷款利率低等优势。据公开信息了解，EOD项目政策性银行贷款期限一般可以达到20年及以上，贷款利率最低可以达到基准利率下浮60个基点。

EOD项目实施应提前做好项目的可融资测试，了解沟通银行贷款审核条件，以确保实现项目的融资需求。在申请银行贷款融资时，要注意以下几点：一是项目建设内容要符合政策要求，不能涉及土地储备贷款和房地产开发贷款；二是项目实施主体（项目承贷主体）需要具备相应的融资能力（额度），这就要求项目建设及投资规模要与当时经济发展水平及实施主体债务承受能力相匹配，另外项目实施主体经营范围中应包含与EOD项目实施相关的业务；三是项目偿债能力要求收益自平衡，必须依靠项目本身的现金流偿还；四是项目行政审批手续要齐全且有效。

（四）社会资本投资

《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）提出 “鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程。重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复。”社会资本参与方式主要包括自主投资模式、与政府合作模式以及公益参与模式。具体实践中，社会投资人（尤其是央企）主要通过PPP 、投资人+EPC等方式参与EOD项目，社会投资人与政府方出资代表/政府授权地方国有企业共同出资成立项目公司，由项目公司负责EOD项目的投融资、建设、运营等工作。

就政府方而言，生态环境质量的整体提升是EOD模式项目的重点治理目标；社会资本则更注重生态环境对经济价值的溢出效应，对产业具有较强吸引力，为投资收益提供保障。社会资本重点关注的问题主要有：项目股权投资金、项目工程量、项目融资责任及增信担保措施、项目投资回报及收益保障、项目合作期限及退出方式等。

（五）其他资金

除上述主要资金来源以外，绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险、绿色资产证券化等也是EOD项目可利用的资金来源。比如：国家绿色发展基金为国家级投资基金，于2018年6月根据中共中央、国务院印发的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出设立，由财政部、生态环境部和上海市人民政府三方共同发起，国务院授权财政部履行国家出资人职责，财政部委托上海市承担绿色基金管理的具体事宜，首期规模885亿元，由中央财政和长江经济带沿线的11个省市地方财政共同出资。2023年6月28日，“引江济太”江阴段环境治理及科创产业融合发展（EOD）项目成功获得国家绿色发展基金3.4亿元股权投资款。

国办发〔2021〕40号文要提出“推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复的投资力度。积极支持符合条件的企业发行绿色债券，用于生态保护修复工程。允许具备条件的企业发行绿色资产证券化产品，盘活资源资产。”

三、EOD项目主要收益来源分析

EOD模式实施的一个核心内容就是“反哺”，即在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投入。根据国办发〔2021〕40号文的规定，社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益：采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。即包括项目+产业、项目+碳汇、项目+资源三种方式。目前，碳汇市场交易尚不成熟，实践中，EOD项目主要通过项目+产业、项目+资源方式实现收益。

（一）产业运营收益

EOD项目相关产业运营收益主要包括：

1.旅游相关产业收入，比如矿山公园、赛事运营、乡村旅游等；

2.现代农业收入，比如发展林下经济、农产品加工、绿色生态农业、生态果蔬采摘等；

3.健康产业收入，比如医疗康养、康养度假等；

4.产业园开发收入，比如数字产业园、智能制造产业园等；

5.特许经营收益，比如污水处理、垃圾处理、光伏、停车场、充电桩等。

EOD项目实施过程中，产业项目用地及特许经营权获取的合规性是需要重点关注的问题。对于符合《划拨用地目录》的采用划拨方式，不符合划拨的应采用出让方式，并将相关土地费用计入项目成本。而特许经营事项应通过竞争性方式授予项目实施主体。

（二）砂石开采、利用

国办发〔2021〕40号文规定“对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益。” 自然资办发〔2023〕10号文“凡涉及剩余废弃土石料对外销售的，由县级人民政府组织纳入公共资源交易平台进行销售，不得由项目承担单位、施工单位或个人直接销售，销售所得收益纳入本级人民政府财政账户，全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的应保障其合理收益。”

因此，对于EOD项目实施过程中产生的废弃土石料、河沙、砂石等资源，可以由项目实施主体根据经批准的资源利用方案无偿用于本项目工程，纳入成本管理，但不能将砂石销售收入直接作为项目收益来源；对于剩余部分，由地方政府纳入公共资源交易平台进行销售，销售所得收益进入财政账户后，可以用于地方政府对环境治理项目的投入。