睿观点 | EOD项目投融资模式及案例分析

摘要：实施EOD模式是支撑深入打好污染防治攻坚战和生态文明建设的重要探索，也是解决污染防治和生态保护资金短缺的有效途径。具体实践中，如何综合运用好各种投融资模式也是各方关注的重点。

一、引言

EOD作为一种创新环境治理模式，将生态环境治理由公益性项目转变为具有开发价值的经营性项目，是解决生态环保项目资金投入不足，投融资渠道不畅以及避免增加政府债务负担的有效方式。生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）提出“探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多种投融资模式推进试点项目实施，推动建立多元化生态环境治理投融资机制”。结合政策文件及操作实践，EOD项目投融资模式主要包括投资人+EPC、国企投资运营、政府与社会资本合作（PPP）、地方政府专项债券等。本文结合案例，分别对上述几种运作模式进行分析。

表1 EOD项目主要投融资模式及案例

二、投资人+EPC

“投资人+EPC”模式一般分为两个阶段，第一阶段是政府确定项目实施主体，第二阶段是项目实施主体通过公开招标方式选定社会投资人，共同出资成立项目公司，由项目公司负责EOD项目的投融资、建设、运营等工作。而政府选定项目实施主体的方式主要有两种，一是政府通过出具授权文件或者签署授权协议的方式直接授权当地平台公司或国有企业作为项目实施主体；二是地方政府通过竞争性方式确定项目实施主体或者特许经营实施主体。若项目内容中含有特许经营事项或需通过竞争性方式取得的事项，建议采取第二种方式确定项目实施主体。

案例1：峨眉山市生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目

项目简介：峨眉山市生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目（第二批试点）总投资71.3亿元，包含峨眉河流域水环境综合治理项目、峨眉山南部片区生态修复项目、峨眉南山龙池湖至四溪沟片区环境质量综合提升与生态旅游融合项目、峨眉山市城乡供水一体化工程、峨眉山市城乡供水厂站建设及设施设备提标改造项目、峨眉山市乡村振兴示范基地基础设施配套建设项目、峨秀智慧冷链物流园区建设及配套工程项目、峨眉山南部苦蒿坪区生态文旅与配套设施项目及峨眉山市医康养产业带环境保护及生态旅游提升建设项目等9个子项目。

项目运作模式：峨眉山市人民政府授权峨眉山发展（控股）有限责任公司作为项目实施机构，通过公开招标的方式引入社会投资人，并与社会投资人共同组建项目公司，负责项目的策划论证、投融资、勘察设计、建设以及运营等工作。

项目收益来源：旅游资源开发收入、冷链物流相关收入、康养产业相关收入等。

案例2：萧县凤山片区生态环境综合治理EOD项目

项目简介：萧县凤山片区生态环境综合治理EOD项目主要建设内容包括地灾治理及生态修复项目、康养文旅产业配套项目及双碳产业园配套基础设施项目，项目总投资余额28.8亿元。

项目运作模式：萧县人民政府授权萧县自然资源与规划局作为项目实施机构，通过竞争性采购方式确定萧县东向建设发展有限公司为本项目特许经营单位。萧县东向建设发展有限公司通过公开招标方式确定社会投资人，由社会投资人独资设立项目公司，负责项目的投资、建设、运营维护及期满移交工作。

项目收益来源：厂房租赁服务、文旅产业运营服务、废弃石料出售等。

三、地方国企投资运营

该种模式与“投资人+EPC”模式的区别在于，第二阶段不再引进社会投资人，而是由项目实施主体（地方国企）全权负责项目整个生命周期的投融资、建设、运营管理等工作。项目规模较大的，通过分期或者分项实施，分别招标确定施工总承包商或者工程总承包商（EPC）。

案例3：日照水库流域生态保护与产业开发项目

项目简介：日照水库流域生态保护与产业开发项目为第一批EOD试点项目。项目投资总额约26亿元，分两期实施，其中一期投资5.9亿元，包括生态环境保护与治理项目、生态种植业项目、水生态生物修复项目、花仙子生态体验区等项目建设。

运作模式：日照市东港区人民政府授权日照市水务集团有限公司作为本项目的实施机构，负责投资建设该项目。

项目资金来源：项目总投30%由日照市水务集团有限公司自筹，剩余70%主要通过水费质押、林权抵押争取国开行、农发行等政策性银行贷款的方式筹集。

项目收益来源：生态农产品、生态渔产品销售收益及文化旅游收益。

四、PPP模式

PPP模式也是EOD项目可采用的运作模式之一，尤其是对于整体收益与成本无法自平衡的项目，通过PPP模式实施，运营期政府可以给予可行性缺口补助。但采用PPP模式实施需满足国家有关管理要求，并适时纳入财政部、国家发展改革委PPP项目库，项目前期准备工作时间长，操作流程较为复杂。当前PPP项目处于暂停入库状态。

案例4：龙口市北河生态环境导向开发（EOD）项目（龙口市岛城融合科创区生态环境治理工程PPP项目）

项目简介：龙口市北河生态环境导向开发（EOD）项目为第二批EOD试点项目，项目总投资约60亿元，拆分成两个项目，一是龙口市岛城融合科创区生态环境治理工程项目，总投约25.2亿元；二是龙口市岛城融合科创区城市更新项目，总投约34.8亿元，建设内容包含文化展示馆、科创中心、专家公寓、研发试验平台、体育馆、安置房工程及道路工程。

运作模式：（1）龙口市岛城融合科创区生态环境治理工程项目采用PPP模式运作，项目实施机构龙口市水务局，通过公开招标方式确定PPP项目社会资本，与政府方出资代表龙口市城乡建设投资发展有限公司共同成立项目公司，负责项目具体实施，项目采取可行性缺口补助的回报机制；（2）龙口市岛城融合科创区城市更新项目，政府授权龙口市城乡建设投资发展有限公司作为项目实施主体，采取投资人+施工总承包模式实施。