摘要：住房问题事关民生福祉。保障性租赁住房是“十四五”期间住房建设的核心内容，已成为我国新时期住房保障体系的重要组成部分，“解决好大城市住房突出问题”和“解决好青年人的住房问题”是我国房地产未来很长一段时间内的重点工作。本文简要梳理我国城镇住房保障体系政策演变脉络与各地方筹建保障性租赁住房案例，并对城投类企业参与保障性租赁住房业务发展提出建议。

一、 引言

2016年，全国商品房销售额与销售面积创下历史记录，彼时正值货币化棚改、楼市去库存的政策窗口期，人民群众购房热情高涨，热点城市房价不断攀升。2016年年底中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，“房住不炒”就此成为我国房地产行业的总基调，几乎出现在了中央和地方每一次重要会议和房地产相关政策之中，这些年所提到的“房住不炒”侧重点在于控制房价，促进房地产市场平稳健康发展。时至今日，房地产或许正在经历至暗时刻，投资投机需求大量退出，房地产回归真实居住属性，中央政治局会议指出“适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策”，房住不炒正式退出舞台。住房问题关系民生福祉，保障和改善民生是党和政府一切工作的出发点，城投公司作为我国城市化进程中的深度参与者，过去数十年经历过经济适用房、公租房、廉租房等保障性住房建设，参与保障房性租赁住房建设城投公司责无旁贷。

二、 我国城镇住房保障体系政策演变

我国的保障性住房体系经历了四个发展阶段，第一个阶段为1994年至2007年。此阶段逐步形成整体以出售经济适用房为主，出租廉租房为辅的租售并举保障性住房体系。1994年7月8日，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）的出台，标志着我国城镇住房制度改革的全面启动，提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。1995年，《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组国家安居工程实施方案的通知》（国办发〔1995〕6号）指出，建成的国家安居工程住宅，直接以成本价向中低收入家庭出售。1998年，《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），终结了我国延续近半个世纪的福利分房制度，房地产市场化成为主题词，指出要对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。以此文件为依托，1999年住建部出台了《城市廉租住房管理办法》，该办法是保障性住房体系的第一个规章制度，保障房体系制度的初步设立。

第二个阶段2007年至2015年，我国住房保障体系形成廉租房-公租房-经济适用房三足鼎立的局面。2007年国务院印发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）提出加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。2010年6月，住建部等七部委发布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》确定了公共租赁住房在我国住房保障制度中的地位。2011年9月，国务院办公厅发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，要求大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设，公共租赁住房进入快速发展阶段。2013年12月，住建部、财政部和发改委联合发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，要求从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房，统一轮候配租，房源统一按公共租赁住房分配和管理。

第三个阶段为2014年至2020年，该阶段棚户区改造项目大规模推进，租赁型保障性住房减少，棚户区改造成为这一阶段住房保障体系建设的主力。2013年后，国务院先后出台《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》和《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》等多项文件明确棚户区改造的完成任务，国家亦在金融、土地、审批等多方面予以支持，为棚户区改造推进助力。

第四个阶段为2020年后，保障性租赁住房在保障房体系中的属性和地位不断被强化。2020年的中央经济工作会议对“解决好大城市住房突出问题”和“解决好青年人的住房问题”作为重要议题进行讨论，正式提出加大保障性租赁住房建设力度，并要求土地供应要向租赁住房建设倾斜。2021年7月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，首次在国家层面明确了我国住房保障体系的顶层设计，明确了保障性租赁住房基础制度及相关支持政策。我国正式形成“公租房-保障性租赁住房-共有产权房”的新时代住房保障体系。

三、 各地方保障性租赁住房探索实践

保障性租赁住房的房源主要通过新建、改建和存量盘活三种方式筹集。新建主要是利用产业园区配套用地、集体经营性建设用地、企事业单位自有土地和新供应国有建设用地。改建主要是利用闲置和低效利用的非居住存量房屋改造建设。存量盘活主要是将符合条件的存量住房作为保障性租赁住房使用和管理。

（一） 产业园区配套用地建设案例

常州市金坛区华罗庚高新区为解决园区内中航锂电、贝特瑞等企业员工住房问题，有效整合园区土地资源，利用产业园区配套建设用地，由江苏金坛华罗庚科技产业发展有限公司投资兴建荷香苑、梅香苑等保障性租赁住房项目，房源共计7000余套，配合金坛区委区政府招商引资，为江苏省金坛华罗庚高新技术产业开发区引进企业的高管和高层次人才提供优质生活服务。

（二） 集体经营性建设用地建设案例

广州市长腰岭保障性租赁住房项目由白云区长腰岭村第四经济合作社和广州城投白云置业投资有限公司（以下简称“白云置业”）合作建设，共629套，户型面积以30平方米左右为主，主要面向附近大专院校教师及毕业生出租。项目建成后，白云置业获得70%的地上及地下建筑物40年的使用权，剩余30%无偿交由长腰岭村。白云置业40年使用权期满后，将持有房屋交由长腰岭村。

（三） 企事业单位自有土地建设案例

南方科技大学利用自身闲置土地，与深圳人才安居集团合作开发保障性租赁住房项目，项目分为两部分，一部分为教师宿舍，由财政出资、深圳人才安居集团代建；另一部分为保障性租赁住房项目，由深圳人才安居集团投资。

（四） 新供应国有建设用地建设案例

上海在全国率先推出租赁住房用地性质（R4），可建设项目类型有职工或学生居住的宿舍或单身公寓、人才公寓、公共租赁房、全持有的市场化租赁住房等，符合条件的已纳入保租房范围管理。租赁住房用地（R4）的出让地价约为同期同片区住宅用地的20%左右，同时规定自持70年，只租不售。

（五） 改建案例

成都结合“留改建”等方式，将棚户区、老旧小区综合改造用于住房租赁，满足城镇中低收入家庭和新市民住房租赁需求。通过综合整治提升“城中村”品质，将符合安全、质量、消防、卫生等条件的“城中村”住房改造成租赁住房并对外长期租赁经营。

（六） 存量住房盘活案例

《福州市市场化批量收购存量住房扩大租赁供给试点工作方案》出台，目前四城区的上万套存量房源中，建成年限短、地理位置优越、层次较好、户型符合征迁需求的优质房源，将用于新启动的征迁项目；其余房源将试点转换为保障性租赁住房，将由国企统一收购盘活相关存量房源，申请贷款资金，未来对保障性租赁住房进行运营和管理。

四、 城投公司参与保障性租赁住房业务的建议

（一） 因地制宜选择保障性租赁住房筹建方式

虽然《意见》提出坚持“谁投资，谁所有”的原则，但可以预计的是，短期内保障性租赁租房的建设仍以地方国资力量为主导。通常来说，一二线城市与省会城市因人口流入多，房价与房租较高，保障性租赁住房租金标准较高，例如上海规定面向社会供应的保障性租赁住房租赁价格应当在同地段同品质租赁住房租金的九折以下；成都市规定在租住的保障性租赁住房所在区（市）县无自有住房，且在成都市未享受其他方式住房保障的，租金标准原则上为市场租金的90%，结合国家层面的政策支持、金融支持，一二线城市的保障性租赁住房的商业盈利模型已愈发清晰，地方城投参与的保障性租赁住房项目实现收益自平衡难度不大。但对于三四线城市以及区县级城投而言，受制于财政收支不均衡，地方隐性债务以及项目与大城市相比资金平衡压力大等问题，在保障性租赁住房筹建方式上短期应以改建和存量盘活为主，重点是将闲置的棚改安置房、公租房、经济适用房、回购存量商品房等闲置住房盘活或通过微改造用作保障性租赁住房。

（二） 多元化筹措保障性租赁住房资金

除中央与地方预算专项资金、专项债券、PPP与商业银行贷款等方式外，我国住房租赁市场融资渠道不断拓宽，住房租赁信贷产品、住房租赁担保债券、房地产投资信托基金（REITs）等，为租赁住房的投资、开发、运营和管理提供更强助力。比如，地方城投公司可以申请国开行、农发行“资产盘活贷”参与各类保障房的购置与改造，《中国农业发展银行盘活存量国有资产贷款模式政策指引》指出“支持借款人购买存量国有资产直接经营或者续建、改扩建等，扩大经营规模，改善经营方式，挖掘存量资产价值，有效提升项目收益水平。”又如，符合条件的城投公司可以发行住房租赁担保债券，2023年2月24日中国人民银行、银保监会发布的《关于金融支持住房租赁市场发展的意见（征求意见稿）》指出，“住房租赁企业持有运营的租赁住房具有持续、稳定现金流的，可将物业抵押作为信用增进，发行住房租赁担保债券。”2023年5月南京软件园科技发展有限公司成功发行全国首单住房租赁担保债券，其担保资产为南京江北新区研创园一期租赁住房。随着政策效应逐步释放，住房租赁担保债券或将进一步下沉至三四线城市乃至区县。再如，2021年6月29日，国家发展改革委印发《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》(发改投资〔2021〕958号)，将保障性租赁住房正式纳入基础设施REITs发行的行业范围。一二线城市的城投公司可以将有稳定租金收入的保障性租赁住房项目作为底层资产，通过REITs或资产证券化等方式，提前实现相应资产变现，解决短期流动性风险，构建保障性租赁住房“投融建管退”商业闭环。

此外，2023年以来疫情政策的反转带来的经济复苏动力已缓慢消逝，房地产经过了三四月的小阳春之后又走向疲软，未来两年或将有更多刺激经济的措施。2023年7月21国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》提到要加大对城中村改造的政策支持，多渠道筹措改造资金。在防范化解地方政府隐性债务的背景下，PSL、政策性开发性金融工具等刺激手段有望重出江湖，城中村改造有可能接过棚改的接力棒。与棚改的“撒胡椒面”不同，本次及后续支持政策将更加精准，超大特大城市的城投类公司应将保障性租赁住房植入城中村改造，提早做好相关项目储备，紧盯政策风向标。

（三） 积极寻求外部专业机构的合作开发

对于一二线城市及人口净流入城市的城投类国有企业可以与品牌实力较强的房地产、长租公寓运营企业通过联合开发，存量改造等方式，建设高品质长租公寓并积极“纳保”。如深圳环境水务集团携手万科长租公寓品牌“泊寓”，该项目将水务南山大楼办公楼改造为保障性租赁住房，成为深圳首个开工的“非居改保”项目；陕西建工安装集团与龙湖冠寓联手开发的龙湖冠寓西安体育学院项目，该项目利用陕建建工安装集团自有存量用房，由龙湖冠寓改造升级为区域内高品质旗舰租赁住房。