摘要：随着众多的PPP项目逐渐进入运营期，中期评估将成为PPP项目常态化的工作部署。由于目前国家相关部门并未对PPP项目中期评估工作的开展出台专门的政策文件，本文根据笔者实践经验就PPP项目中期评估的重点、难点提出自己的意见和看法，希望能为PPP项目中期评估工作提供一些参考价值。

一、PPP项目中期评估概述

2020年3月，国务院发布了《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引>的通知》（财金〔2020〕13号文）（以下简称“财金〔2020〕13号文”），对PPP项目全生命周期绩效管理提出了规范化的要求以及实操指导意见，PPP中期评估作为PPP项目全生命周期绩效管理的重要组成部分，成为PPP项目执行阶段常态化的工作部署。

（一）PPP项目中期评估的目的

2014年以来，PPP项目在我国经历了快速发展阶段以及调整阶段。自2019年开始，随着财金〔2019〕10号文、发改投资规〔2019〕1098号文以及财金〔2020〕13号等文件的陆续出台，我国PPP项目现已进入规范有序发展阶段。在此背景之下，随着众多PPP项目进入运营期，PPP项目中期评估也逐步成为项目合作双方的常态化的工作部署。通过中期评估，能够及时总结项目管理的经验、发现项目运营管理中存在的问题、提升绩效管理工作水平、提高预算资金的使用效益、加强财政支出的规范化管理，同时为项目后续高质量实施提供应用建议。

1. 规范、提升项目公司运营管理水平

中期评估重点是对项目公司进入执行阶段的建设管理情况（第一次中期评估）、运营维护状况、管理情况、财务状况及项目效果等方面进行全方位的评估，通过评估结果的分析，及时发现项目公司运营管理中的优势与不足，并对不足之处进行整改，有助于提升项目运营管理水平，向社会公众提供优质的公共产品服务。

2. 加强、完善政府对项目的全面监管

PPP项目具有子项目众多，建设规模大、投入资金多、建设周期长等特点，通过科学、系统、全面、有效的中期评估工作，政府可以全面掌握项目公司运营管理和政府监管情况及其存在的问题，充分了解项目在规划落实、工程建设、资金安排、制度建设、安全管理、服务效率、服务质量、合司履约和绩效评价等多方面实施情况。因此，通过中期评估，政府可以为下一步监管工作指明方向，明确对项目公司的监管方式、监管范围以及监管力度，加强和完善对项目的全面监管，从而维护公共利益和促进公共事业的可持续发展。

3. 优化、完善PPP项目合同体系

PPP项目合同体系贯穿于项目的全生命周期，是项目公司经营管理的核心依据，是PPP项目中期评估的重点内容之一。通过对项目合同体系的完整性、合规性、适应性、合理性以及合同双方履约情况的评估，可以进一步优化、完善PPP项目合同。首先，通过中期评估，可以及时发现PPP项目合同体系中的重大漏、缺陷并据此进行合同内容和条款的补充；其次，在现行政策下，结合项目实施情况，对于合同中存在的不适应、不合规的合同内容及条款可以进行及时的调整和变更；第三，对于合同双方在履约过程中存在的违约行为，可以提出相应的整改意见，并督促合同双方及时履行合同义务，避免违约行为的发生。

（二）PPP项目中期评估的政策要求

早在2014年国家发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资〔2014〕2724号文附件2《《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》中就提到了运营期政府监管的方式之一就是项目中期评估，此后，在关于规范PPP实施的系列文件中，均提到PPP项目中期评估的要求。2014年以来，PPP相关政策文件中关于项目中期评估的表述具体如下表所示：

表1 PPP项目中期评估的政策文件要求

二、PPP项目中期评估重点内容

从以上国家出台的相关政策文件可以看出，PPP项目中期评估是十分必要的，但是关于如何开展中期评估、评估指标的设置以及评估内容目前并没有出台相应实施细则和文件，换言之，PPP中期评估在实操作中并没有模板可供参考，而从目前各地已开展的中期评估情况来看，不同行业不同类型的PPP项目中期评估都各有侧重，具有多样化和个性化的特点。财金〔2020〕13号文将PPP项目绩效目标大致分为预期产出、预期效果及项目管理三个角度，PPP中期评估还包括了对PPP项目合同以及对政府监督管理的评估，笔者将依据以上几个维度对PPP项目中期评估的重点内容进行分析。

（一）对项目产出的评估

根据PPP项目生命周期，项目产出主要为建设期的基础设施项目资产以及运营期的运维养护或提供的公共服务。因此，对项目产出的评估主要包括项目建设内容及规模的实现程度以及项目运营维护的评估，前者需要重点评估项目各项技术经济指标的实现程度或偏离程度，后者则需要重点对项目提供公共服务的数量、质量、效率进行评估。

（二）对项目效果的评估

财金〔2020〕13号文对项目预期效果解释为：指项目可能对经济、社会、生态环境等带来的影响情况，物有所值实现程度，可持续发展能力及各方满意程度等。因此，PPP项目效果的重点评估涵盖了项目实施后产生的经济效益、社会效益、生态效益、各方满意度以及物有所值实现程度等方面，必要时还可以对项目财政承受能力进行重新论证。

（三）对项目管理的评估

根据财金〔2020〕13号文，项目管理是指项目全生命周期内的预算、监督、组织、财务、制度、档案、信息公开等管理情况。PPP项目中期评估项目管理包括对建设管理情况的评估和对项目公司企业管理情况评估，如建设程序的合规性、建设进度管理、工程质量管理、资金管理、成本控制以及安全管理等方面，还包括对项目公司的制度管理、财务管理、档案管理等方面进行评估。

（四）对PPP项目合同的评估

PPP项目合同是确保合作双方履行合同义务的重要依据，是PPP项目中期评估的核心内容之一，由于PPP合作期限长的特点，在项目执行期间，受到政策、法律及经济环境等要素的影响，项目建设和运营情况极易发生变更，财金办〔2019〕94号文就提出应重点分析项目合同的适应性和合理性；此外，评估期内还应重点分析PPP项目合同的完整性以及合同履约情况。

（五）对政府监管的评估

政府监管几乎贯彻于PPP项目全生命周期，是政府履行职能的重要内容。对政府监管情况的评估将作为政府完善监管以及后续PPP项目管理工作的重要依据，其重点评估内容包括了政府监管体系、准入监管、建设监管、运营监管、绩效监管以及信息公开等内容。

三、PPP项目中期评估难点分析

（一）评估内容庞杂，专业跨度大

PPP项目本身所具有的复杂性决定了PPP项目中期评估内容的复杂性和专业性。从PPP项目全生命周期来看，中期评估范围包括了建设期和运营期；而根据PPP项目综合信息库里对PPP项目阶段的划分，其范围又可以分为项目准备阶段、项目采购阶段以及项目执行阶段。中期评估的内容涵盖了项目实施的各个阶段及环节，如项目准备阶段包括项目前期手续审批情况及完备性的评估；项目采购阶段则涵盖了采购流程合规性评估、PPP项目合同的法务评估；项目执行阶段需要对项目的建设管理情况、运营期的项目维护情况进行分析。综上来看，PPP中期评估涉及到工程、经济、财务、法律、技术等多个专业，评估内容庞杂而专业性较强，在PPP项目评估小组组建过程中，也需要各个专业领域专家学者共同对项目实施情况进行评估和审核。

（二）涉及参与主体较多，协调难度大

PPP项目参与主体众多，直接利益主体包括政府方（实施机构、行业主管部门、财务部门等）、金融机构、投资人、项目公司、承建主体、承包商、运营商以及使用者等。中期评估需要参与各方积极配合项目资料的收集以及完成对项目信息的访谈和调查，因此，在项目调研过程中，通常会存在组织难度大、沟通协调难度大、调研时间成本高的问题。此外，PPP项目所具有的公共物品属性，也使得政府方所要求的公益性和私人社会资本的利益诉求存在冲突，由此也容易造成双方对中期评估的结论引发争议，甚至可能就某些问题僵持不下，导致中期评估难以正常进行，这时候，往往需要中介机构站在更加公正的角度对相关问题进行协调和沟通。

（三）评估无标准，个性化需求多

PPP模式自2014年在我国大力推广以来，涉及到市政工程、交通运输、生态环境保护等基础设施和公共服务领域，涵盖了城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等多个行业，而不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强，这就导致PPP项目中期评估在实际操作过程中，个性化需求多，需要评估小组根据项目所属行业特点设置相匹配的评估指标，以运营状况的评估为例，经营性项目和纯公益性项目，其对应的评估内容和财务指标就不尽相同，需要根据项目特点进行相应的调整和设计。

总体来说，PPP项目中期评估是一项专业而复杂的工作，对于相关从业人员而言，需要不断提高自己的专业能力，以公平、公正的原则对待评估过程中遇到的问题；对于政府方来说，需要做好组织协调，发挥领导作用；社会资本方和项目公司则应积极配合评估小组的调查和访谈工作，同时兼顾企业利益和社会利益，各方通力合作，才能将中期评估应有的作用发挥出来，并指导项目后续实施和稳定运营。

四、结语

目前，随着PPP项目逐渐进入运营期，项目运作过程中存在的一些问题将逐步显现，如项目建成过程的工期延误、投资成本超支、项目总投资的核定、运营维护范围的界定、股权转让、注册资本减少、政府付费不及时以及项目公司银行还款压力等等，中期评估通过全面评估项目的建设、运营、管理等方面，对于改进项目实施过程中存在的问题、完善PPP项目合同、加强政府监管具有重要的现实意义。