摘要：开发区是区域经济发展、产业转型升级的重要载体，近年来，开发区加快“管委会+公司”模式的体制机制改革，其中，平台公司的转型是重点也是难点。本文简要梳理了开发区平台公司发展困境，并结合张江高科转型案例对平台公司转型提出建议。

一、引言

开发区作为产业集聚的载体，既是区域经济发展、产业转型升级的空间承载形式，又是地区社会经济发展水平的衡量标志，肩负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动产城融合等重要使命。

传统的开发区以政府为主导，市场化程度低，尚未形成产业集聚，整体发展不足、发展不优。“圈几块地、建几个厂房、引几个企业”的模式已经走到了尽头，对开发区体制机制的改革要求越来越强烈。

随着国办发〔2017〕7号文的发布，开发区加快体制机制改革，近年来，各地纷纷推进以市场为导向的“管委会+公司”模式，推动开发区高质量发展。

二、“管委会+公司”模式内涵

 “管委会+公司”模式旨在推动管委会的行政改革与公司的市场化经营机制改革，重塑政企关系，打造“小管委会、大公司”，推动政企分开、政企合作，充分发挥管委会的战略引领与资源配置作用，以及平台公司的市场化运作的价值。

在这种模式下，管委会积极瘦身，剥离社会管理职能，聚焦在制定区域发展战略规划、建立完善政策体系等核心职能上，服务于区域经济发展和产业转型；平台公司则充分贯彻管委会部署，发挥市场优势，开展投融资、开发建设、招商引资和运营服务等各项业务。

图1 管委会和公司价值定位与功能划分

“管委会+公司”模式改革中，平台公司的转型升级是关键也是难点，要求平台公司充分发挥市场化职能，进行市场化投融资和产业运营，推动技术、资本、人才等要素向园区聚集，为园区高质量发展提供强力引擎。但在实践中，很多平台公司发展滞后，定位模糊、职能薄弱、业务分散、机制落后等问题突出，难以达到管委会的要求，依旧处于政企不分、政资不分的阶段，“管委会+公司”模式难以真正有效运转。

三、平台公司发展困境

平台公司伴随开发区的发展，通常会经历以下三个阶段：

第一阶段，以开发区融资为主要特征，主要业务是土地一级开发，并承担土储职能，很少或几乎没有经营性业务；第二阶段，以园区开发为主要特征，以土地一级开发、房地产开发、园区物业的租售为主要业务，同时开展政府项目代建、公共事业运营、物业管理等业务；第三阶段，以园区开发及运营为主要特征，以产城融合为方向，开展产业招商、资产运营、企业孵化、企业增值服务和公用事业管理等。

目前，大部分平台公司尚处于第二阶段，业务模式仍是以房地产综合开发为主，主要从事城市基础设施建设工作等重资产的运营模式。

平台公司在推进开发区基础设施建设和公益性项目发展发挥了积极作用。但随着开发区建设步伐加快，平台公司累积的债务规模不断扩大，平台公司的经济效益和偿债能力却没有与投融资规模同步增长。收入少、利润薄，现金流不稳定，经营性现金流极少，无法满足还本付息的需要，债务包袱像滚雪球一样越滚越大，严重制约了平台公司的发展。

对于平台公司而言，必须解决两方面的问题。

（一） 业务基础薄弱，盈利模式有待探索

在传统开发模式下，开发区平台公司业务运营基础薄弱，开发建设业务占绝对比例，收益来源单一。开发前期，平台公司从事九通一平、基础设施建设等区域一级开发业务，从土地一级开发中获利；二级园区和配套房地产开发建成后，收入则来源于物业租售和房地产销售收入，招商和运营服务的收入微乎其微。

这种发展模式在早期让一些平台公司迅速完成了资产积累，甚至有些平台公司借早期积累的资产率先从土地财政模式中走出来，实现了转型升级。但随着城市土地资源日益稀缺，产业园区同质化严重，房地产市场整体下滑，园区赖以生存的土地升值模式难以为继。同时，传统产业加快向技术密集型的高新技术产业转型，数字化、智能化和绿色化成为重要发展方向，大众创业万众创新热潮兴起。北京、深圳等一线城市出台了相关严控政策，表明各地政府对园区的鲜明态度：产业园区的本质和使命是发展产业。

当下产业园区已经进入存量时代。因此，无论是外部环境变化，还是平台公司自身发展需要，对于平台公司而言，能否在土地与物业租售之外，通过对产业集聚资源的梳理、运营机制的创新与顶层架构的搭建，寻求到更多可持续、可提升的盈利渠道，是其能否持续发展的关键。

（二） 融资手段单一，融资结构有待优化

平台公司的融资过于依靠管委会的财政资金、专项债、政策性资金等，社会化融资渠道较窄。国发〔2014〕43号文剥离平台公司政府融资功能后，社会化融资渠道对平台公司信用主体等硬性要求高，很多平台公司尚未形成有效的融资渠道。况且开发区平台公司的投资项目多为公益性的城市基础设施，不具有市场化经营能力，没有稳定的收入来源，资产盈利能力差，影响开发区平台公司融资功能的发挥。

另外，平台公司融资模式和手段单一，以债权融资、间接融资为主，其融资结构中银行信贷融资、企业债、公司债占大部分，利用资本市场直接融资能力不足，资本证券化水平低。

四、平台公司转型路径

在新一轮的产业竞争下，园区面临改革创新、模式转换、产业升级的挑战，平台公司需要认清形势，立足开发区，谋求自身商业模式的创新与机制的市场化转型，坚持“产业为本、运营为王”的原则，形成以产业链为核心，以运营服务和资本运作为抓手的“一核心、两抓手”发展路径。

（一） 以运营服务为抓手，打造多元业务增长极

为推动平台公司高质量发展，平台公司要提升专业化运营能力。平台公司需要改变传统的“重建设，轻管理”、“重招商，轻运营”的发展模式，围绕产业园区的运营服务打造新的市场化业务增长点，从而实现自身业务的拓展和经营能力的提升。

面对当下以人工智能、生物医药为代表的战略性新兴产业，如何提供精细化的运营服务，如何满足不同阶段企业的发展诉求，如何切实为企业赋能，是平台公司需要思考的。

第一，搭建三级服务体系。园区服务是园区运营体系落地的重要一环，不仅基础服务要做好，还需深入园区发展，聚焦客户需求，整合一切资源，使之服务化。平台公司的运营服务通常包括五大类：综合配套、物业管理服务、企业发展服务、企业金融服务、技术创新服务。

综合配套是指园区硬件设施，如园区食堂、人才公寓、便利商超、园区班车，甚至篮球场、咖啡店、图书室等。在满足基础办公和生产条件的基础上，企业一般会更加倾向于硬件、软件等各项配套均完备的园区。因此，平台公司务必要以企业需求为核心，打造企业“愿意来、留得住、过得好”的产业载体。

物业管理服务是大多数园区所提供的服务，即传统的保安保洁、绿化养护、停车管理等基础服务。达标的物业服务价值为“1”，如果不达标则为“0”，会使其它增值服务失去应有价值。

企业发展服务是指公司注册、政策申报、法律服务、财税服务、人力资源服务等增值服务。相比于基础服务的片面，增值服务则具有更强的内生动力。简单的基础服务已经无法满足企业的发展需求，平台公司应积极协调、整合各方资源，为入驻企业提供专业化的增值服务。

企业金融服务包括融资贷款、保险服务、上市培训等。平台公司应联合政府引导基金、产业资本、证券公司等，利用其在细分赛道、融资轮次、客户成长阶段等方面的差异化偏好，为各个阶段的园区企业“输血”“造血”；加强与咨询公司、评估公司、律师事务所、会计师事务所、交易所等联动，有效连接一级市场和二级市场，助力园区企业加快步伐迈向多层次资本市场。

技术创新服务包括专利申请、检验检测、产学研对接等。摆脱产业低端化、空心化、离散化的不利局面，创新驱动是关键。平台公司应围绕开发区的产业定位，积极实施创新驱动战略，打造市场化的技术支撑体系和创新服务体系，对接科研院所、高等院校、重点实验室，加快产学研深度融合，加速关键技术成果转化。

表1：园区运营服务搭建体系

第二，推进园区数字化转型。产业园区的数字化转型不仅是提升服务效率的需要，也是赋能园区企业协同推进数字化转型的重要手段。近年来，我国高度重视数字经济发展，大力推动数字化转型，在政策红利、技术创新、需求升级等多重因素驱动下，产业园区数字化转型步伐加快。

在硬性设施上，平台公司需加快建设和推广智慧园区管理平台，整合优化、改造升级现有的业务管理系统，拓展园区物业管理、政务服务、科技创新、精准招商和“双碳”监测等系统模块，丰富三维可视化、智能分析、模拟推演、预测预警等功能，实现对园区运行状态的全面感知、实时监测、全线调度、科学决策。

在软性服务上，平台公司要充分利用大数据、云服务等数字技术，结合各类智能集成设备，将智慧运营服务落地，并通过数据分析提升园区数字化服务水平和服务能力，为企业提供高效、协调、智能的运营服务。同时，引进优秀数字化服务商，为园区企业提供一站式数字化改造服务，推动园区企业数字化转型。

第三，品牌化、跨区域经营。平台公司要摆脱靠资源、靠资产的传统重资产发展模式，转为轻资产运营模式，其中，产业运营服务品牌尤为重要，有利于平台公司突破地理空间限制，实现管理模式和管理经验的输出，从而实现跨区域复制和发展，打造“品牌统一、各有特色”的多园区发展模式。

（二） 以资本运作为抓手，推进产融结合新模式

为推动平台公司高质量发展，平台公司要提高资本运作能力，通过产融结合、产融协同促进资本的流动，提高资本配置的效率，构建资源变资产、资产变资本、资本变资金的良性循环。

作为独立的市场主体，平台公司一方面要全力把地方政府的国有经营性资产经营管理好，实现国有资产保值增值，防止国有资产流失，承担国有资本经营的职责，提高经营管理效率。另一方面，平台公司不能只满足于简单的基础设施建设投融资，而应该以产业发展为核心，以融促产、以产带融，构建轻重结合、债权和股权相结合的投融资模式，从而真正以资本推动科技、人才等创新资源要素涌向园区、集聚园区，推动区域经济高质量发展。

第一，提高产业投资能力。产业投资是平台公司实现产融结合的关键支撑点。平台公司应结合开发区产业引导基金，立足开发区主导产业，聚焦优质头部企业，发挥国有资本的带动作用，撬动各方资本为开发区的产业发展服务。充分利用股权直投、产业基金等多种方式进行产业投资。通过产业投资，平台公司推动资本要素聚集，通过资本运作手段深度介入企业的发展，能够为企业发展提供资金、资源，解决企业发展急需的资本供给问题，加快企业发展。

同时，平台公司的投资应该与招商引资密切结合起来，发展资本招商。以合肥“以投带引”模式为例，合肥斥巨资引入京东方，补齐家电产业链的最后一环——液晶面板。在京东方完成8.5代线项目建设后，合肥国资委通过二级金融市场减持京东方股份实现高额回报。在引入京东方之后，合肥逐渐形成了 “引进团队-国资引领-项目落地-股权退出-循环发展”的资本循环型政府招商引资模式。

第二，提高金融服务能力。根据区域发展实际情况，因地制宜推动金融服务业务的发展，丰富融资渠道，为产业发展提供更多的资金支持，解决企业资金短缺等问题。一方面，平台公司应积极与银行、信托、证券公司、保险公司等金融机构建立紧密的业务合作关系，围绕开发区的产业和企业创新商业模式，打造适合开发区的金融产品，积极聚合金融资源，吸引优秀金融机构为开发区提供更多支持。另一方面，围绕开发区的主导产业、优质企业，平台公司可以开展供应链金融、商业保理、融资租赁、小额贷款等类金融服务。

第三，提升资产管理能力。2022年5月25日，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，提出有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。

随着国内基础设施公募REITs试点快速发展，产业园REITs为平台公司提供了一个盘活园区资产的新路径。公募REITs不仅是一个融资工具，更是资本市场提供给产业园区的一个非常好用且先进的武器。在地产融资有诸多限制的背景下，产业园区公募REITs打通了另一条融资路径，REITs产品对长期收益的看重，打破了产业园区的发展矛盾——产业发展的长周期培育和地产快周转的矛盾。具备卓越投资能力的园区开发运营商有条件优先通过REITs盘活资产，这类企业同时具备成熟的优质资产与可观收益的投资标的，他们将最先实现良性循环。

在园区迎来公募REITs东风的当下，平台公司需要加快完成从开发商到运营商的身份转变，在资产运营方面形成自身核心竞争力，持续提升资产经营效益，通过资产证券化，盘活存量资产、持续发挥园区运营经验、优化企业财务情况，更大范围园区开发和长周期综合运营，实现开发区平台公司的长期持续发展。

五、张江高科转型案例

（一） 张江高科发展历程

张江高科成立于1992年7月，注册资本12.16亿元，1996年4月在上证A股市场上市，从事张江高科技园区的开发、运营、管理。1996年以来，张江高科经历了三个发展阶段：

早期阶段（1996-2006年）：出台“聚焦张江”战略，上海市政府用产业、融资等优惠政策，为张江高科技园区导入大量的资金与企业，使张江高科技园区的发展迈上了一个新台阶。2000年底，第一家晶圆代工企业——中芯国际在张江投资建设。2001年，泰隆半导体和宏力半导体落户张江……张江高科作为园区开发主体，随着区域板块的不断成熟，物业销售和土地批租收入也水涨船高。

发展阶段（2007-2014年）：随着园区土地存量逐步减少，传统的“卖地”模式难以为继，张江高科开始进行各类载体的开发建设。明确以产业地产开发业务运营为主，以专业服务和高科技产业投资为辅的模式。

成熟阶段（2015年至今）：2016年，更是迎来上海自由贸易试验区、国家自主创新示范区、全面创新改革试验区“双自联动、三区联动”的大好局面。园区构筑了生物医药创新链，集成电路产业链和软件产业的框架。

张江高科明确自身定位，从事张江片区的开发、建设、运营外，逐步从“产业地产商”向“新三商——科技地产商、产业投资商和创新服务商”转型，股权投资收益快速增长，并与产业服务费和载体租金一起，构成园区最主要的收益来源。

（二） 张江高科集成服务体系

随着入驻企业数量和质量不断提高，张江高科整合兄弟成员公司及下属子公司在知识产权、金融贷款、人才培训、技术服务等层面经验，逐步发展成为企业提供多类别、高质量的服务，针对入园企业，设公共服务、专业服务、金融服务、生活服务四大平台，提供知识产权、技术服务、上市融资等20余项服务内容。

图2：张江高科“4+N”服务体系

（三） 张江高科产业投资体系

张江集团内部从事企业孵化的企业主要有上市公司张江高科，与张江高科同级但并未上市的张江科投，以及浦东软件园。此外，与张江集团同属浦东国资委旗下的张江火炬创投也是同系的投资主体。

图3：张江投资孵化线

一方面，张江高科通过直接投资和参股基金进行产业投资。张江高科投资由控股的张江浩成完成，特点是风险低、收益稳定。风险较大的轮次则通过张江高科参股的母基金投资。张江科投成立于2004年，注册资金10亿，通过其管理的8个基金直接投资企业。

另一方面，张江高科成立895孵化营，利用895孵化营投资国内外优秀企业，为园区筛选种子企业。孵化营活动中，在国内外候选企业中筛选出优质企业入营，邀请行业专家解读这些行业发展前景、企业发展潜力、以及是否可进行投资等问题，为张江园区培养储备“好苗子”。