文/王艳

摘要：城市运营是新时期城镇化建设对政府和企业提出的新要求，城投公司作为地方政府重要的城乡建设投融资平台，城市综合运营服务商自然而然也成为了其转型方向之一。城投公司站在转型的风口，要继续发挥城市经济发展的推动作用，就需要紧跟城市发展阶段，转换角色、重新定位，并摸索符合未来城镇化发展需要的城市综合运营服务商转型路径。

一、引言

城镇化发展一直是我国扩大内需、经济持续较快增长的强劲动力。根据国家统计局数据，2017年末我国常住人口城镇化率已达到58.82%，然而城镇化在快速推进过程中，也呈现出在集约化、特色化、城乡融合发展和基本公共服务均等化等方面粗糙不到位、质量不够高等问题。近年来，党中央、国务院就深入推进新型城镇化建设作出了一系列重大决策部署，我国城镇化发展也逐步进入了一个从规模扩张到质量提升的整体转型期。在新一轮城镇化建设中，如何更好地解决好“人、地、钱”等问题，如何更有效地进行城市运营是各方讨论的焦点，越来越多的企业将其定位为“城市综合运营服务商”，来满足城市发展的需要。

城投公司作为地方政府重要的投融资平台，一直发挥着城镇化建设主力军的作用。然而随着地方政府债务监管政策趋严，过去依赖于城投公司举债融资建设的城镇化投融资模式已不具有可持续性，城投公司亟需转型。为了更好地参与未来的新型城镇化建设，满足城市发展需求，城市综合运营服务商成为了很多城投公司市场化转型方向之一。然而转型非一蹴即就，特别是对过去过度依赖于政府信用的城投公司而言，需要重新思考城市综合运营服务商的转型路径：如何进行战略定位，如何进行业务布局，如何获取资源和能力，如何防范转型风险。

二、城市运营

城市运营是一种将企业经营理念引入城市管理体制的思路，通过对城市运营机制再造，促进城市管理体制和经营机制更为灵活高效、富有创新力，最终提升城市经济的竞争力。城市运营的主体及内容如图1所示。

从城市运营主体来看，它是政府主导、企业负责、公众参与的一项重大事业。政府对城市运营起着主导作用，政府全权负责城市的规划、建设和管理，并提供城市运营的政策支持；而政府城市运营战略和思路的落实，更多操作层面的工作需要通过市场主体来落实完成，比如城市运营服务商。城市运营追求的目标，是提升城市经济竞争力，使得城市能够真正满足市民生活、工作等不同方面的需求，享受城市优质生活。

从城市运营内容来看，不是独立的基础设施建设或者房地产开发，而是一个全产业链的整合，包括规划、土地一级开发、城市功能开发以及城市运营服务等环节。尤其是城市运营服务，是地方政府职能转变的方向，也是市场主体运作的重点，包括城市品牌塑造、投资环境营造、公用事业运营、公共服务提供、产业导入和服务等等。

三、城市综合运营服务商

城市运营商，是指围绕城市的总体发展目标和发展规划，充分运用市场化的机制和手段，通过发挥企业产业优势和资源优势，结合城市发展的特殊机遇，在满足城市居民需求的同时，使自己的项目能够成为城市建设的有机组成部分的经营开发商。城市运营商作为城市运营的重要主体，是新型城镇化建设和发展的有效推动力，越来越多的企业加入到城市运营商行列。总的来说，目前将自身定位为“城市综合运营服务商”的主要涉及到三类企业，即：城投类企业、房地产开发企业和建筑施工企业，具体见表1。当然除了上述三类，还有其他类型的企业，比如工业制造企业（首钢集团）、物业公司（开元物业）、互联网公司（中国安防）等。

房地产开发企业是最早提出要转型为“城市综合运营服务商”的，同时发展模式也相对成熟，并形成了三大派系：以万科为代表社区运营派，2017年，万科在围绕城市配套服务进行转型的基础上，将战略定位升级为“城乡建设与生活服务商”；以华夏幸福为代表的产业派，华夏幸福作为“产业新城运营商”，为城市导入产业集群，要求产业和城市融合发展，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套；以中天城投为代表的大盘造成派，中天城投提出了体系化的城市化管理模式，以“市政管理”、“城市配套管理”、“城市文化体系打造”和“区域开发管理”等几大分支，对所开发的项目进行整体化管理运营。

对于建筑施工企业，考虑到传统建筑经营模式的局限性，越来越多建筑施工企业寻求价值链环节的转型升级，包括转型成为城市运营服务商。比如，龙元建设集团2018年-2020年的战略愿景为开展“美好生活2035”预见性研究，遵循人民美好生活2035为导向，致力于成为“幸福城市建设者，美好生活运营商”，打造国内卓越的“未来城市投资-建设-运营综合服务商”，为人民美好生活而努力奋斗。

而城投类企业由于其特殊性质，城市运营商的转型路径仍在不断探索中，虽然分属于不同的行业，但是房地产开发企业和建筑施工企业城市运营商的发展模式也值得城投公司参考和借鉴。

四、城投公司城市综合运营服务商转型路径

城投公司要转型升级为城市综合运营服务商，笔者认为需要明确战略定位、合理布局业务、加强资源和能力的培养，同时要注重风险防范。

（一）  明确战略定位，将产业功能、城市功能、生态功能融为一体

和一般企业一样，城投公司转型首先也要明确自身的战略定位，比如：万科把战略定位升级为“城乡建设与生活服务商”，龙湖地产要由开发商转型成为“美好城市运营商”，招商蛇口定位于“中国城市及园区综合开发与运营服务商”，北大资源集团要做“资源整合型”的城市运营商，广东建工集团定位为“城市建设综合服务运营商”，龙元建设集团要打造成为国内卓越的“未来城市投资-建设-运营综合服务商”等等。因此，城投公司要结合当地政府的需求，立足当地城市发展需要，明确公司愿景、使命和发展战略。

当然，城投公司要从城市基础设施建设平台转型升级为城市综合运营服务商，不只是一个简单的概念转换，而是经营理念、运作模式、资源配置等各方面的全面转型升级。在新一轮城镇化过程中，城市运营商应树立绿色发展理念，以科学规划为先导，以城市管理和服务为重点，以产业为支撑，通过产业整合驱动城市更新和完善服务配套，从而将产业功能、城市功能、生态功能融为一体。另外城市运营商相对于一般企业来说，应具备更强的社会责任感，而城投公司自成立以来，始终是将社会利益置于经济利益之上的，因此，从这一点来说，城投公司和城市运营商不谋而合的。

（二）  合理布局业务，结合自身优势寻找合适的切入点和运作模式

城投公司转型为城市运营商，有其优势，也面临较大的挑战。优势在于，城投公司作为地方政府平台公司、地方国有企业，能够更准确的把握城市发展方向，更好的参与到城市规划等前期工作中去，同时在政府资源的获取等方面也具有较大的优势。但是，由于城投公司过去更多的承担基础设施投融资和建设职能，与其他类型的城市运营商相比，缺乏核心竞争力。城投公司在确定城市综合运营服务商战略定位后，需要优化布局业务板块，结合自身传统业务、资产资源等竞争优势，寻找合适的切入点和运作模式。

城市综合运营服务商可能涉及的业务包括：市政公用设施建设运营，比如道路、管网、公交、污水、燃气等；土地置业，包括土地整理、房产开发、住宅租赁、物业服务等；产业发展，比如工业地产、物流仓储等；城市服务或幸福产业，比如旅游、文化、体育、健康、养老等；智慧城市、现代农业等等。城投公司不可能涉及到城市运营服务的方方面面，但是必须要打造自身的核心业务和核心主体，明确业务板块和业务发展模式。比如龙湖地产形成了地产开发、产业发展、城市服务三大板块业务；招商蛇口依托深圳蛇口的城市开发实践，形成了独特的产业新城模式——蛇口模式4.0，其标志是“前港-中区-后城”的综合开发；首创置业推出“住宅+X”战略，X包括了奥特莱斯、旅游、教育、养老等各类产业；中建五局通过产业联盟的方式集结了全国最优质最核心的产业资源，未来将重点发展大教育、大文化、大科技三大产业方向。

在运作模式方面，主要可以通过PPP、ABO、合资合作、战略联盟、混合所有制等方式参与到城市运营商行列。比如华夏幸福基业、绿地集团、龙元建设主要通过PPP模式参与到城镇化项目的协作开发和建设运营之中；龙元建设集团通过混合所有制方式合作重组杭州城投集团下属的杭州城投建设公司，并将其作为“一体两翼”发展战略中的重要“一翼”，主要是为了更好的满足政府诉求，并由其负责PPP项目中标后的建设管理。

（三）  加强资源和能力培养，提升核心竞争力

和真正的城市运营商或者市场推动型的城市运营商相比，当前绝大部分城投公司的竞争力是明显不足的。如何凭借自身现有优势获取城市运营商所需的资源和能力，就成了转型的关键。城市运营商需要获得的战略资源主要包括：土地、资金、品牌和专业人才等，需要培养的核心能力包括：政府公关能力、项目融资能力、市场营销能力、资源整合能力等。对于城投公司来说，上述资源能力中，土地资源获取、政府公关能力和项目融资能力是其优势，这也是很多市场化企业寻求城投公司合作的原因。而专业人才的匮乏是城投公司当前面临的主要瓶颈。如何建立市场化选人用人机制、如何进行市场化薪酬改革，如何激发员工的工作积极性，都是城投公司亟需解决的关键问题。

（四）  规范管理制度和流程，加强风险防范

过去城投公司主要投资建设市政公用设施，更大程度的是承担的政府职能部门的角色，体现的是社会效益。转型后的城投公司，需要去投资新的产业，或者通过混合所有制模式开展新的业务，要兼顾经济效益和社会效益。然而很多城投公司在真正的对外投资上是缺乏经验和判断力的。因此，城投公司作为地方重要的国有企业，在进行城市综合运营服务商市转型探索过程风险防控也尤为重要。城投公司在对外投资过程中，除了要遵循国有资产管理相关法律法规外，企业内部应建立一套完善的投资管理制度和流程，做到事前充分论证，事中管理有度。当然为支撑城市综合运营服务商战略，城投公司还需在战略管理、财务管理、人力资源管理、项目管理、融资管理等方面，不断完善制度和流程。

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