文/许宏宇

摘要：《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》部署的九大任务涉及扶贫、铁路、公路水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保及社会民生等诸多领域，从融资平台生存和发展的本源出发，都是可以积极探索的业务发展领域。

一、引言

10月31日，国务院办公厅印发了《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）（以下简称《意见》）。该《意见》引发社会各界关注，它不仅关乎我国经济的平稳发展，更会对当前处于转型时期的各级地方政府投融资平台的生存发展带来重大影响。

二、内容概要

《意见》共分三个部分，分别为指导思想、重点任务和配套政策措施方面。政策全文对如何通过增加有效投资聚焦短板给出了清晰的方向和实施路径。

在指导思想部分，《意见》要求坚持既不过度依赖投资也不能不要投资、防止大起大落的原则，聚焦关键领域和薄弱环节，保持基础设施领域补短板力度，进一步完善基础设施和公共服务，提升基础设施供给质量，更好发挥有效投资对优化供给结构的关键性作用，保持经济平稳健康发展。《意见》还强调了协同发力、分类施策、防范风险等基本原则，对保持基础设施领域补短板力度提出了全面要求和缜密部署。

此次部署的重点任务，涵盖脱贫攻坚、铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保及社会民生等九大领域，要求着力补齐短板，并按职责分工落实到各部门负责。

在配套政策措施部分，《意见》提出十项配套政策措施，即加强重大项目储备；加快推进项目前期工作和开工建设；保障在建项目顺利实施，避免形成“半拉子”工程；加强地方政府专项债券资金和项目管理；加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度；合理保障融资平台公司正常融资需求；充分调动民间投资积极性；规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)项目；深化投资领域“放管服”改革；防范化解地方政府隐性债务风险和金融风险。

三、要点解析

（一）经济下行压力下强基建将继续发挥重要作用

《意见》指出：“补短板是深化供给侧结构性改革的重点任务。今年以来我国整体投资增速放缓，特别是基础设施投资增速回落，一些领域和项目存在较大投资缺口，亟需聚焦基础设施领域突出短板，保持有效投资力度，促进内需扩大和结构调整，提升中长期供给能力，形成供需互促共进的良性循环，确保经济运行在合理区间”。

自2015年底中央经济工作会议提出“三去一降一补”重大政策举措以来，“补短板”作为深化我国供给侧结构性改革的重点任务之一被全力推动，在调结构稳增长方面取得了一定成效。

根据统计局公布的我国三季度GDP 的增速是6.5%，这一数字创造了2009年一季度以来的新低，维持了12个季度的6.7%~6.9%的增速被跌破。在消费和出口方面，前三季度我国社会消费品零售总额同比增长9.3%，其中，9月同比增长9.2%，较上月提高0.2个百分点；前三季度我国进出口总额同比增长9.9%，其中，9月份出口额同比增速14.5%，较上月回升4.7个百分点。上述数据表明，消费和出口方面没有下滑，还有所增长。

重点看投资方面。前三季度全国固定资产投资483442亿元，同比增长5.4%，增速低于GDP的增速。其中，房地产开发投资增速9.9%，仍维持在较高水平。基建投资增长3.3%，远低于去年同期的15.9%。由此可得出结论，基建下滑是经济下滑的主要原因。这既是自7月23日国常会以来，国家多次强调要加快基建补短板力度的原因，也是国发101号文件发文的主要背景和动因。

（二）增加有效投资前提下的补短板才是强基建的正确选择

2008年，次贷危机下的四万亿经济刺激计划的强基建政策推行，一方面对抑制危机对我国经济产生的负面影响发挥了重要作用，同时也带来“产能过剩、环境恶化、债务风险高企”等诸多不良后果。这其中原因之一就是宽信贷政策支持下的各级地方政府的盲目投资和低效投资。因此，自2015年底，中央经济工作会议提出 “三去一降一补”五大任务，一补即“补短板”。在新的经济增长动能尚未形成的情况下，强基建依然会成为稳定经济增长的必要手段，增加有效投资以此消减过往盲目和低效投资带来的负面影响。

（三）处理好稳增长与去杠杆、防风险的关系

《意见》指出：“加大对储备项目的协调调度力度，加快推进前期工作，推动项目尽早开工建设。在依法合规的前提下，统筹保障在建项目合理资金需求，推动在建项目顺利实施，确保工程质量安全，早日建成发挥效益，避免形成“半拉子”工程。”

“坚持尽力而为、量力而行，根据地方财政承受能力和地方政府投资能力，严格项目建设条件审核，合理安排工程项目建设，坚决避免盲目投资、重复建设。规范地方政府举债融资，管控好新增项目融资的金融 “闸门”，牢牢守住不发生系统性风险的底线。”

值得注意的是，“加快”一词在文件全文中出现23次，透出对稳增长工作节奏的鞭策与督促。“加快推进已纳入规划的重大项目”、“加快项目审核进度”、“加快推进前期工作，推动项目尽早开工建设”等表述，分别对工作全流程各环节明确了安排。同时我们还注意到，“风险”一词在文件全文中出现了13次，凸显出坚决守住不发生系统性风险的决心。

此轮国家大力推行的通过补基础设施领域短板的举措，与2008年次贷危机条件的强基建举措的一个重要不同之处在于两者处于不同的货币和财政政策环境。当时积极构建的是宽松的宏观政策环境，而经过10年多的经济发展，面对当下复杂经济形势，国家采取的是定向宽松的货币政策和积极的财政政策。“大水漫灌”式的经济刺激方式将成为历史。一方面要保持经济合理稳定增长，同时又要化解过往高速经济增长带来的诸如政府债务风险集聚等的诸多问题，因此需要在稳增长、去杠杆和防风险之间找到平衡点，这无疑对政策制定者，尤其是经济增长本身都是严峻的考验。

（四）强基建政策支持下，新一轮的城镇化浪潮将至

部署重点任务中的铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保及社会民生等九大领域的建设，无一不与我国的新型城镇化建设相关。《意见》指出：“以中西部为重点，加快推进高速铁路“八纵八横”主通道项目，拓展区域铁路连接线，进一步完善铁路骨干网络。加快推动一批战略性、标志性重大铁路项目开工建设。推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区城际铁路规划建设。加快国土开发性铁路建设。实施一批集疏港铁路、铁路专用线建设和枢纽改造工程。”

《意见》指出：“加快启动一批国家高速公路网待贯通路段项目和对“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略有重要支撑作用的地方高速公路项目，加快推进重点省区沿边公路建设。加快推进三峡枢纽水运新通道和葛洲坝航运扩能工程前期工作，加快启动长江干线、京杭运河等一批干线航道整治工程，同步推动实施一批支线航道整治工程。”

“铁公基”（铁路、公路、基础设施）建设依然是当前和未来很长一段时间拉动内需和稳定经济增长的重要手段，也是提高我国城镇化率水平的必要途径。“铁公基”方面的投资占我国固定资产投资的比重较大，同时可以拉动钢铁、机械制造、装备制造、交通运输、建材、汽车、家具家居等诸多行业发展；改善市政基础设施、完善交通运输环境，可以吸引投资、扩大内需，进而带动全面的城镇化率的提升。可以预见，强政策推动下的基础设施和公共服务领域的快速发展将引领新一轮城镇化浪潮的加速到来。

四、从政策文件看对平台公司转型发展的影响

（一）“借新还旧”压力得以缓释，转型发展获政策支持

《意见》在配套措施部分，重点对合理保障融资平台公司正常融资需求方面做了详细的规定。重点内容如下:

1.金融机构要在采取必要风险缓释措施的基础上，按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险。

2.在严格依法解除违法违规担保关系的基础上，对必要的在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资，避免出现工程烂尾。

3.按照一般企业标准对被划分为“退出为一般公司类”的融资平台公司审核放贷。

4.在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。

5.支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。”

“按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求；允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资；允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转；支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目等等”。上述行文规定无疑让一段时期以来处于“内忧外困”的融资平台公司感受到炎炎夏日中的一丝清凉，甚至是感受到浴火重生的希望。存量隐形债务部分的“借新还旧”是自国发43号文以来，各级地方政府融资平台公司在“保运转、保安全”的重担之下的核心工作和艰难无奈之举。尽管政策提供了可以喘息的机会，但这并不是化解存量隐形债务的根本之道，唯有在政策支持下的转型探索才是融资平台必然选择。

（二）重大任务部署为融资平台带了诸多业务转型机遇

作为新时期城市综合运营服务商，各级地方政府融资平台需以助力区域经济发展，助力城镇化建设为担当，以市场化转型为主要方向，积极探索契合政策要求和区域资源禀赋特征的特色转型之路。

文件中部署的九大任务涉及扶贫、铁路、公路水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保及社会民生等诸多领域，从融资平台生存和发展的本源出发，都是可以积极探索的业务发展领域。可以说，重大任务部署为融资平台带了诸多的业务转型机遇，而接下来的重点在于各级地方政府融资平台如何捕捉和把握。现在的情况是，在诸如公路、水利、能源、农业农村、生态环保和社会民生领域，已有处于转型之中的平台公司涉足并取得了一定的成绩。

在新的地方政府融资体制机制尚未形成之前，个人预测这可能是融资平台公司再次主导或参与我国“强基建”的最后机会。抓住机遇，促进转型发展，积累市场化竞争和可持续发展能力。

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