文/睿立方咨询

摘要：财政部《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引>的通知》（财金〔2020〕13号）的正式发布（以下简称“财金〔2020〕13号文”），传递了政府继续推广PPP模式的坚定信心。道路项目作为城市基建必不可少的一部分，也一直是社会资本高度关注的领域，自从PPP模式推广以来，得到了大规模的应用。道路打包项目因包含多个子项目打捆内容，往往呈现出跨行业多元化的特点，今年财金〔2020〕13号文的印发，使得道路打包PPP绩效管理更加有章可循，但目前 PPP 项目绩效管理暂还未落实到细化的行业领域，实操中仍然存在很多困惑，本文结合笔者参与的某PPP道路打包项目绩效管理为例，谈一谈PPP项目绩效管理实践中的一些工作体会。

一、道路打包PPP项目模式及绩效管理难点

PPP模式经历经过 6 年的发展，正在往高质量转变，项目打包呈现日趋复杂的趋势。常见的道路打包模式包括同一类项目整体打包，如单个道路项目体量较小，单位运营成本高难以吸引投资人，就将多个相邻的道路项目进行打包以获得更大的吸引力；上下游环节的子项目打包，例如将城市道路的清扫保洁、绿化维护、垃圾收运到垃圾处理等环节整体打包为一个PPP项目以便于政府全流程监管；邻近子项目打包，如将在分布上邻近并且存在直接或者间接关联的子项目，整体打包为一个大PPP项目以获得规模效应；不管采取何种打包方式，各子项之间高度关联关系是项目顺利实施的前提。但有时候这种高度关联也可能会给项目的绩效管理带来一些难题。

以笔者参与的某地道路打包PPP项目绩效评价为例，这个项目主要建设内容是公路、市政道路、园林绿化、公园等，2020年大部分子项目建设已接近尾声。但经过尽职调查及仔细审查原有PPP项目合同后我们发现：

（1）主管部门多，协调困难。该项目本身涉及区县多，又因政府部门内部职能调整，项目出现涉及主管部门不同导致实际工作难以统筹、各参与方沟通效率和能力参差不齐导致合同关系决策链长，项目信息存在不对称的情况。

（2）涉及行业多，专业复杂。道路捆绑类PPP项目涉及的合作内容多元、至少跨越了公路、城市道路、桥梁、园林绿化四个行业，绩效评价标准应当多样，但多数PPP项目在原有合同阶段往往不重视绩效评价，社会资本为了拿项目即使有意见也会选择先妥协留到项目执行阶段再解决，由此导致原绩效评价指标宽泛笼统，指标繁杂而不适用，各方绩效管理的工作流程模糊不清，相关的绩效管理工作无从下手的问题。

（3）合作周期长，管理困难。PPP项目合作期限均在10年以上，期间极可能会面临多次政府换届、人员更迭、项目管理资料移交、行业周期调整或者技术进步、上级部门审查、信息公开带来的管理需求。行业周期调整等原因会使得绩效管理的延续性难以保障，行业专业间数据记录格式不统一，难以对数据进行综合统计和应用，人员更替会导致历史数据易缺失，难以汇总统计。由此会给政府部门与实施机构之间协调管理带来困难。

二、道路打包PPP项目绩效目标及指标体系设计思路

（一）绩效管理目标的设定

在了解发现上述难点后，我们有针对性的开展了一系列工作。首先，熟悉项目的基本情况，对项目立项的背景、目的，宏观目标、区域经济和社会发展规划、项目所属行业的专项发展规划等情况等进行全面梳理，以确保绩效目标的设定应当体现PPP项目建设的总体要求、宏观目标，目标内容指向明确，准确反映项目提供的公共产品和服务的数量、效果及满意度等。其次，我们根据财金〔2020〕13号文要求的四个维度，根据项目合作范围逐项确定产出目标，按照“定量为主，定性为辅”的原则，从数量、质量、时效和成本等方面进行细化，将所要达到的绩效目标尽量以具体数值，比例等形式的定量方式表述，不能量化形式表述的，则采取定性的分级分档形式表述，目的是能客观地反映项目绩效水平和目标实现程度。最后，结合项目公路和城市道路自身特点和行业状况，对制定的绩效目标进行全面科学的论证，确保绩效目标的设定应符合行业惯例，项目产出效益符合正常业绩水平，绩效指标和目标值关联匹配并且具有一定逻辑性，能实现操作程序切实可行。

（二）绩效管理指标体系的设定

道路打包PPP项目绩效管理指标体系的设定，应当结合该PPP项目全生命周期各阶段的绩效目标和评价重点，统筹考虑政府、社会资本、公众三个主要利益相关方的诉求。在具体项目的绩效指标设计上，我们参考了项目可研设计、PPP项目合同等资料，设计绩效指标体系时，重点依据行业规范、技术标准、ESG 准则等内容，提炼出道路打包 PPP 项目中公路、道路通用的内容作为指标体系设置的参考，因为道路维护本身就是有非常专业的行业技术要求，常见的行业参考文件包括：《公路养护技术规范》（JTG H10—2009）、《公路技术状况评定标准》（JTG5210-2018）、《公路桥涵养护规范》（JTG H11—2004 ）、《城镇道路养护技术规范》（CJJ36-2016）、《城市桥梁养护技术标准》（CJJ99-2017）等。

行业规范中的技术指标应当是设计绩效评价指标体系时，应当达到的最低要求，指标设计中同时要结合当地道路养护实际情况，适当提升部分技术指标。如在进行日常养护作业过程中，应重视日常养护，做好日常巡查，随时了解道路的使用状况，发现路面病害，分析其产生原因，并有针对性地及时对病害进行维修处治，日常巡查的频次至少应当符合《城镇道路养护技术规范》（CJJ 36-2016）、《公路养护技术规范》（JTG H10—2009）关于道路等级划分的最低要求；养护维修作业应贯彻安全生产、文明施工的方针，制定周密的作业计划，做好进度安排、人员组织、材料及机具准备，因地制宜、合理地选择养护维修工艺，节约资源和保护环境；公路设施的维护应当重视路面、路基、桥隧构造物及沿线设施四部分的养护，其中尤其要重视和加大路面养护权重；道路维护应当重视人行道、车行道、路沿石、嵌边石、平石完好率，同时根据考虑政府、行业规范要求加强的因素，适当增加绿化、照明设施、交安设施等的比重等。总之，对于打包后内容包含复杂的项目，对其产出充分分解后，衡量子项目的工程，设施设备，材料的价值；根据相关政府部门要求、按重要性进行调整，兼顾局部与整体关系，以及功能保障与功能需求。

三、结语

PPP项目绩效管理现阶段还尚未形成分行业分领域的通用绩效指标体系，实操中存在导致PPP 项目绩效管理的各环节之间尚未形成有效衔接乱象。道路打包类PPP项目的行业跨度大，不同的行业领域也是千差万别，在实操过程中的绩效评价指标设置不应局限于共性指标框架，还应该结合各行业不同产出内容的关注重点，有针对性的设置相应评价指标。必要时可以辅助专业的设备仪器，监测对应道路设施的质量保持情况，判断项目公司是否及时进行了必要的维修维护等。

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