摘要：地方政府专项债券资金绩效管理是全面预算绩效管理的重要内容，也是专项债券全生命周期管理的重要手段。在专项债券“借、用、管、还”的全生命周期中，坚持“举债必问效、无效必问责”原则，落实好绩效管理要求，有利于提高资金使用效率，充分发挥投资带动作用。

一、 开展绩效管理的的必要性

（一） 专项债券资金绩效管理是全面预算绩效管理的重要内容

2011年4月，财政部召开首次全国预算绩效管理工作会议，提出全面推进预算绩效管理的工作目标。2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）出台，将地方政府债务纳入全口径预算管理。2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）提出要构建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，将政府预算全部纳入绩效管理，要求积极开展政府债务项目绩效管理。2020年，《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）针对预算项目支出，健全了绩效评价体系，完善了绩效评价指标、标准和方法，增强了绩效评价结果的约束力，并明确政府债务项目等绩效评价可参照执行。基于此，财政部又专门制定了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）对专项债事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等作出了具体规定。

（二） 专项债券资金绩效管理是全生命周期管理的重要手段

近年来，在地方政府专项债券持续快速扩容的同时，也出现了资金闲置、挪用挤占、重发行轻运营、项目运营效益不及预期、对经济拉动作用不足等问题。在专项债“借、用、管、还”的全生命周期管理中，落实和完善绩效管理要求，强化事前、事中、事后的全流程绩效管理有助于控制专项债券管理存在的各类问题，切实提高专项债的资金使用效率，确保政府投资与项目工作进度的匹配，推动专项债资金由“持续扩容”向“提质增效”转变，长期来看也有助于提高财政资金的投资效率，保障地方债务安全。

二、 专项债券资金绩效管理职责分工

根据财预〔2021〕61号文，地方政府专项债券项目资金绩效管理，是指财政部门、项目主管部门和项目单位以专项债券支持项目为对象，通过事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节，推动提升债券资金配置效率和使用效益的过程。在整个绩效管理流程中，主要参与主体有财政部门、项目主管部门及项目单位，其各自的职责分工如下表。

表1：各职能部门在专项债券资金绩效管理中的职责

三、 专项债券全流程绩效管理体系

地方政府专项债券资金绩效管理体系涵盖事前、事中、事后全流程，即事前强化绩效评估、设定绩效目标，事中做好绩效运行监控，事后开展绩效评价管理。

（一） 事前强化绩效评估

事前绩效评估是项目进入专项债券项目库的必备条件（即“无绩效不入库”）。在申请专项债券资金前，项目单位或项目主管部门要开展事前绩效评估，并将评估情况纳入专项债券项目实施方案。必要时财政部门可组织第三方机构独立开展绩效评估，并将评估结果作为是否获得专项债券资金支持的重要参考依据。

事前绩效评估主要判断项目申请专项债券资金支持的必要性和可行性，重点论证：①项目实施的必要性、公益性、收益性；②项目建设投资合规性与项目成熟度；③项目资金来源和到位可行性；④项目收入、成本、收益预测合理性；⑤债券资金需求合理性；⑥项目偿债计划可行性以及潜在影响项目收益和融资平衡结果的风险评估；⑦绩效目标合理性；⑧其他需要纳入事前绩效评估的事项。事前绩效评估要点见表2。

表2：事前绩效评估要点

（二） 事前设定绩效目标

绩效目标设置是安排专项债券资金的前置条件。项目单位在申请专项债券项目资金需求时，要同步设定绩效目标，经项目主管部门审核后，报同级财政部门审定。财政部门重点审核绩效目标的明确性（是否细化量化为可衡量的绩效指标）、相关性（与实际工作内容是否相关、 是否参照成熟项目案例）、匹配性（是否与项目投资额或资金量匹配）。

绩效目标是绩效管理的基础，是整个绩效管理系统的前提。绩效目标分为项目总体绩效目标和年度绩效目标。项目总体绩效目标是指专项债券资金在确定的实施期限内预期达到的总体产出和效果；年度绩效目标是指专项债券项目资金在一个预算年度内预期达到的产出和效果。绩效目标要尽可能细化量化，应当重点反映专项债券项目的产出数量、质量、时效、成本，还包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等绩效指标。某一产业园区基础设施建设项目绩效目标设置如下：

表3：产业园区基础设施项目绩效目标示例

（三） 事中做好绩效运行监控

监控时点：专项债券资金使用过程中；

监控内容：对专项债券资金预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”，查找资金使用和项目实施中的薄弱环节。

项目主管部门和单位监控：项目主管部门和项目单位建立专项债券项目资金绩效跟踪监测机制，对绩效目标实现程度进行动态监控，比如定期收集统计资金预算执行进度、项目建设进度情况、运营收益和成本情况等，发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，要及时采取措施予以纠正。

地方财政部门监控：地方财政部门跟踪专项债券项目绩效目标实现程度，对严重偏离绩效目标的项目要暂缓或停止拨款，督促及时整改，项目无法实施或存在严重问题的要及时追回专项债券资金并按程序调整用途。

（四） 事后开展绩效评价管理

评价时点：年度预算执行完毕；

评价主体：项目单位自主开展绩效自评；项目主管部门和本级财政部门选择部分重点项目开展绩效评价；省财政厅根据工作需要， 每年选取部分重大项目组织开展重点绩效评价。

评价内容：反映项目决策、管理、产出和效益，突出专项债券项目资金绩效评价特点。项目建设期绩效评价侧重项目决策、管理和产出等，运营期绩效评价侧重项目产出和效益等。

评价结果运用：项目主管部门和项目单位要根据绩效评价结果提出明确整改措施， 认真组织开展整改工作；财政部门将绩效评价结果作为项目建设期专项债券额度以及运营期财政补助资金分配的调整因素；省财政厅在分配专项债务限额时，将抽查情况（对下级财政部门绩效管理工作定期开展抽查）及开展的重点绩效评价结果等作为分配调整因素。