城投与政府的关系、平台间（城投与城投）关系（多平台情况下）、城投与市场的关系是城投转型所必须面对并亟需解决的三大关系，三个关系的处理关乎城投转型的进程与成败。此前作者已撰文《论城投转型三大关系之政企关系》、《论城投转型三大关系之平台与市场关系》，分别从关系的历史由来和发展趋势，以及新型关系构建等多角度进行了深入的剖析和解读。我们今天继续来谈城投转型三大关系中的第三个重要关系，即在有限地理空间范围内（在此指某市或某区县）多平台运作情况下，城投与城投之间的关系，我们简化称之为“平台间”关系。但必须强调的是，本文所指的多平台是指从股权隶属关系上属于平行关系的平台，而非母子关系的平台。

一、从“重庆八大投”说起

何为“重庆八大投”？行业内人士对这个称呼并不陌生。重庆“八大投”是指重庆市于2002年前后组建并由其国资委控股，包括重庆交投、重庆高速、重庆城投、重庆地产、重庆能投、重庆水利、重庆水务和重庆旅投在内的八家市级城投平台。重庆“八大投”是国内相对成立比较早的一批城投公司，开创了城市基础设施投融资的“重庆模式”。“重庆八大投”模式是当时我国城投多平台运作模式的缩影，也是当时该种模式成功运作的典范。

“重庆八大投”缘何成功？该种模式之所以能够在2014年以前，即国发43好文出台之前为各地城市纷纷相仿，得益于当时的政府投融资体制机制所营造的宽松投融资环境，得益于当时土地金融背景下的土地储备机制实现了对土地增值价值的高效利用。2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”自此城投公司的发展进入快车道。政策支持下的政府平台设立成了“分秒”之事，地方政府面对银行等金融机构，多一家平台意味着多获取一份融资，而对于平台的存续时间长短，资质强弱等问题并不为金融机构所关注。在这样的背景催生之下，各级地方政府借助政策的东风，迈着基建大干快上的步伐，平台公司如雨后春笋般涌现，也恰恰是在这个发展阶段，平台数量实现了爆炸式的增长。统计数据显示，2008年末全国融资平台数量只有3000多家，而2009年末增加至8000多家，一年间增加1.66倍。央行的调研报告显示，2010年末地方府融资平台进一步增加至1万余家。当时在江浙的一些经济较发达地区的乡镇都设有平台公司。有甚者，一般公共预算收入不足2个亿的县城居然存在大小十几家平台。各地“八大投、七大建、林教头（林业投资或教育投资的谐音）风雪山神庙”的故事层出不穷，可以说，在我国当时的城建历史舞台上是“你方唱罢，我方登场。”

当时“八大投”之间又是怎样的关系？我们可以形象比喻为政府的“多胞胎孪生兄弟”。既然是孪生，首先平台间的关系很近，因为同属一个地方政府，同时相互之间亦不存在资产资源的竞争，因为当时的平台公司几乎也不需要太多的资产资源的支撑，只要是政府出资就可以满足金融机构融资放款的要求；其次是很像。无论是从功能定位，业务类型，还是管理模式几乎如出一辙。

二、以国发43号文为分水岭

2014年9月，国家以《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称国发43号文）作为起手式和总纲，在加强地方政府债务管理方面，一手“修明渠”，一手“堵暗道”，陆续配套出台了多个文件，承继国发43号文强调政企分割、总量控制、规范发展的理念，逐步建立起政府性债务管理的政策体系。而这则对城投行业发展产生重大影响的文件也深刻改变着平台间关系的走向。国发43号文的发布，宣告了传统的以地方政府信用为支持，以地方政府投融资平台为融资载体进行大规模举债建设的政府投融资体制的终结，同时也宣告了各地“重庆八大投”等“孪生兄弟”式的多平台运作模式的终结。融资平台转型发展的内在逻辑要求：“平台不在多而在于精，平台不在大而在于强。”而这一发展理念，将始终伴随城投的发展成长。

在这里必须要提及的是，由于过去三年我国新冠疫情的影响和国内外经济形势的不利变化，上至国务院下至各级地方政府以盘活存量资产扩大有效投资的呼声越来越高，目的在于进一步深挖经济下行和地方财力锐减背景下，我国各级地方政府的“家底”和经济发展的韧性。诸如2020年10月19日，陕西省发改委、陕西省财政厅联合印发《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》。文件要求：“推进融资平台公司转型，摸清现有融资平台公司底数，分类推进整合升级，全面清理撤销“空壳类”平台。除西安、西咸新区外，原则上市级平台不超过4家，国家级开发区平台不超过3家，省级开发区和县（区）级平台不超过2家。2019年一般公共预算收入少于2亿元的区县原则上只保留1家平台。”再如今年开年，2023年1月28日，安徽省政府网站发布《安徽省人民政府办公厅关于印发进一步盘活存量资产扩大有效投资实施方案的通知》。通知强调推进市县平台公司整合提升。“以大带小、以强带弱、以小促大”加快推进市县平台公司整合。

笔者认为，现阶段盘活存量资产的核心在于如何更好的利用和发挥既有平台的作用，而非因某一块资产而设立新的平台，如果需要新设平台的话，尽可能与既有平台形成的应该是母子关系，而不是平行关系。这也符合近几年国家和有关地方政府在推动区域政府投融资模式和地方政府投融资平台公司发展转型的政策诉求。 

另外，《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）文的出台，拉开了我国新一轮“以管资本”为主要特征的国资国企改革。此轮国企改革实现由“管资产”向“管资本”转变的重要举措之一就是要求各级地方政府通过新建或组建的方式，设立国有资本投资或国有资本运营公司（以下简称“两类公司”）。而国有资本投资或运营公司的设立带来的必然是区域资产资源的汇聚和整合，以及一定空间范围内的城投数量的变化和平台间关系的重新梳理和定位。大量实践显示，通常情况下，两类公司的组建带来的是城投数量的减少和“新城投”质的提升，以及平台间的关系愈加清晰化，通过资产资源的外部整合和平台间的内部重组，原本多平台运作下的职能定位不清，业务布局重叠，股权结构交叉，人员管理混乱，僵尸企业等现象得以明显改变。                                                                                                                                                                                                                              

三、新时期平台间新型关系的构建

平台公司在产生、崛起、转型的各个阶段，都伴随着整合重组。整合重组已然成为平台公司持续融资以及平台转型的重要手段。而每一轮整合重组都将带来城市资产资源的重新分配和优化布局，以及城投和平台间关系的重新定位和厘清。

国家一系列有关地方政府债务管理的相关政策的出台，以及政府投融资体制机制改革意见的发布和实施，旨在构建更加规范高效的投融资环境，推动城镇化水平的提升和经济社会的发展。聚焦在一个有限的地理空间范围内，诸如某个地级市，或者某个区县，在推动区域政府投融资体制改革方面，首当其中需要解决的一个问题，或者说开展区域新一轮整合重组的一个重要指导思想就是：平台公司的数量问题。即我们要确定通过资产整合重组之后，我们要构造的平台数量和规模。或者说“几大平台”的问题。而解决这个问题的前提就是要明确要构造的几大平台关系问题，平行关系还是母子关系？然后才是资产资源如何向几大平台的整合和汇聚。

无论是何种关系，在笔者看来，新时期新型平台间关系的构建或者地方政府投融资体制改革之平台数量的确定都需要遵循以下原则。在此也算是对上文总结性的论述。首先，平台间的关系应不存在业务交叠（竞争）的关系。在有限业务空间和有限资产资源的情况下，同一区域的平台间的业务交叠只会导致内耗和发展的相互牵制。“兵打一处，将和一家”才是形成合力的关键。其次，平台间的关系应不存在职能定位的冲突。新时期的城投顺应时代发展的需要，会被赋予更多的职能。城市建设，城市开发，城市运营，产业投资等等，不同的职能定位的发挥对城投所需投入的资源以及所具备的能力都会有所不同，从做大某一职能定位的平台而言，分界下的聚焦才是正确的选择。再次，平台间的关系应互帮互助，但应以不发生系统性风险为底线。新时期平台间关系厘清的同时并不代表不发生关系，比如在政府同一控制下，在金融机构的支持下平台间的互保行为应给予支持和赞扬，但在地方政府严控债务的情况下，应以不发生系统性金融风险为底线，这就要要求地方政府在处理平台间关系的问题上，要做到“有保有压”。