文/睿立方咨询

一、前言

近年来，党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作。2017年7月14日至15日，全国金融工作会议明确，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任。7月28日，国务院常务会议强调，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。12月18日至20日，中央经济工作会议要求，切实加强地方政府债务管理。根据官方数据统计，截至2017年末，我国地方政府债务16.47万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为76.5%，低于国际通行的警戒标准，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控，但该部分仅仅是纳入财政预算的地方政府显性债务。因此，2017年底，财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告指出，一些地方政府依然存在政绩观不正确、项目实施责任不落实、违法违规融资行为问责不到位等违法违规举债现象。

除了中央和地方财权事权不匹配以外，很长一段时间以来，“投资盲目性和融资随意性”是导致很多地方政府债务高企和风险集聚的又一主要原因。因此，需要从根源上解决上述问题，建立健全地方政府债务管理体制机制显得尤为重要。

二、地方政府管理体制机制构建原则

为规范地方政府债务管理，防范政府债务风险，根据《中华人民共和国预算法》（2014修正）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号），地方政府债务管理应当遵循以下基本原则：

1、量力而行、风险可控

遵循经济规律，举债要同偿债能力相匹配。政府债务规模应当与经济社会发展需要和财政承受能力相适应，对政府债务规模实行限额管理。加强或有债务监管，防止发生区域性和系统性债务风险，防范化解财政金融风险。

2、程序规范、强化约束

建立科学的政府举债融资机制，规范债务举借行为及举借程序。将政府债务纳入预算管理，严格限定债务资金用途。

三、地方政府债务管理体制构建

（一）债务举借

1、合理确定举债规模

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）文件要求，地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。而地方政府的可支配资源是其举债的基础，可支配资源扣除刚性支出部分的可自由支配资源是地方政府偿还债务的主要来源，另外，在对未来还债能力进行正确的综合分析和预测的基础上，可以确定地方政府现时举债的能力和债务的种类、期限。

2、合规安排举债方式

依据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、关于印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知（财预〔2017〕62号）、关于印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》的通知（财预〔2017〕97号）、关于印发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》的通知（财预〔2018〕28号）等文件规定， 在实现项目收益与融资自求平衡的基础上，积极“开前门”，发行土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚户区改造专项债券以及其他项目收益专项债券，健全地方政府合规的举债方式。

与此同时，在各级地方政府统筹和支持之下，加快地方政府投融资平台转型。构建一种地方政府融资平台自发自主融资和投资，同时解决地方城市基础设施和公共服务建设资金这一良性运转机制。促进区域城市建设和经济发展的同时，降低财政公共性支出的压力，进而控制地方政府债务规模。

（二）预算管理

地方政府债务收支分类纳入全口径预算管理。地方一般债务收支纳入地方一般公共预算，地方专项债务收支纳入地方政府性基金预算。地方政府债务收支预算实行分层编制，按照管理隶属关系分别核定单位债务收支、部门债务收支和政府债务收支，分层编入单位预算、部门预算和政府预算。年终，各部门将本部门预算状况汇总到当地财政部门，财政部门将政府债务收支编入政府财政决算草案，按照规定程序由地方政府审定后，报当地人大常委会审查批准。

1、实行年度财政规划管理

地方发改部门每年第四季度根据各部门项目申报情况以当地国民经济和社会发展规划，会同项目主管部门确定下一年度当地建设项目库，依据举借债务规模以及债务风险状况，财政部门编制地方政府下一年度财政规划，对下一年度重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。

2、改进年度预算控制方式

首先，强化地方政府债务举借能力对年度预算的约束，强化年度财政规划对年度预算的约束。通过项目库管理，健全项目预算审核机制。一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，财政部门向当地人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经当地人大常委会审查批准。

3、建立跨年度预算平衡机制

财政部门应根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。地方政府一般公共预算执行中如出现超收，超出部分财政部门用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，短收部分财政部门可通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，地方政府应积极申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

4、强化政府预算绩效管理

落实全面实施绩效管理要求，建立健全“举债必问效、无效必问责”的债务资金绩效管理机制，提高资金使用绩效。促进绩效管理与预算编制、执行、监督有机融合，将绩效评价结果作为以后年度债务资金预算安排的重要依据。

（三）资金使用

在遵循黄金法则的前提下，地方政府债务资金应用于公益性资本支出或偿还以前举借的政府债务，不得用于经常性支出。地方政府债务资金全额纳入国库，实行专账管理。对中央出台的重大政策措施形成的政府债务，应当单独核算，财政部门严格执行政府债务支出预算，及时足额拨付债务资金。

新增债券应严格按照财政规划，依法主要用于公益性资本支出，优先用于保障在建公益性项目后续融资，不得用于经常性支出。

置换债券要优先置换当年到期的政府债务及以前年度逾期政府债务，在足额保障当年到期的政府债务及以前年度逾期政府债务的前提下，安排置换以后年度到期债务中资金使用成本较高的政府债务。置换债券只能用于偿还政府债务本金以及符合规定的库款归垫，不得用于除此以外的任何用途。

（四）债务偿还

对地方政府举借的一般债务，主要通过财政一般公共预算收入偿还；对地方政府举借的专项债务，主要通过财政政府性基金或专项收入偿还。对地方政府或有债务，应按照协议约定由债务单位落实偿债资金；按规定认定确需政府负责偿还的或有债务，依法履行法定程序后，偿债资金按规定纳入预算管理。债务单位应按照预算安排和还款计划偿还到期债务，对未按时偿还到期债务的单位，不得新增安排地方政府债券资金。

四、地方政府债务管理协调机制构建

地方政府债务管理的一个重要问题就是债务举借缺少事前规划。拟建项目往往在尚未确定资金来源的情况就已开工建设，项目建设资金需求与举债计划发生错配。因此，在明确债务举借规模的前提下，地方政府需要将项目建设规划与举债计划密切结合，制定年度投资计划并严格执行，对未列入年度投资计划的项目不予开工。基于以上考虑，建议地方政府成立投融资决策管理委员会（以下简称“投委会”）组织协调地方政府债务管理，基本运作流程如下图所示：

1、组建项目库

每年第四季度，由各项目申报单位根据规划对下一年度需建设项目向当地政府发改部门进行申报，发改部门对申报项目进行初步审批并汇总形成初步项目库，上报投委会，投委会审议确定项目库。

2、确定项目投融资计划

项目库组建后，投委会组织发改部门、项目主管部门、财政部门、金融部门召开联席会议，依据项目基本情况，依法合规选择融资方式，由此确定项目投融资计划。

3、测算政府债务举借规模

财政部门依据存量债务规模、利率和期限情况，测算当地政府下一年度最大债务举借规模，结合政府债务预警指标数值范围，对最大债务举借规模进行修正，并将最终测算的最大债务举借规模上报投委会。

4、编制项目投资计划

项目投融资计划确定后，投委会对项目投融资计划进行审议，在综合考量项目建设紧迫性、举债途径合理性、债务风险可控性等因素的情况下，投委会审议最终确定下一年度项目投资计划，该年度项目投资计划表是当地政府项目投资、建设的最高指导文件，对未列入项目投资计划的项目不予开工。

5、明确资金使用、偿还主体与责任

资金的偿还按照“谁举借、谁使用、谁偿还”的原则，对列入项目投资计划的项目，财政部门应保障资金及时到位，并依据项目投资计划更新融资台账和债务变化表，确定年度、季度还本付息数额，做好资金安排。如遇紧急情况，项目申报单位应及时上报财政部门和投委会，协调安排资金缺口，保障款项及时支付。项目申报单位负责监督项目建设的推进情况，保质保量完成项目建设。

五、结语

债务举借应严格遵循经济规律，做到举债规模同偿债能力相匹配，债务资金使用应严格按照“举债必问效、无效必问责”的绩效管理原则，提高债务资金的使用效率。在坚持全面深化改革的同时，地方财政部门应加快政府债务管理体制机制的构建，推进国家治理体系和治理能力现代化。

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