随着城镇化进程的不断加快和深化，城市发展的功能提升和质量提升需要不断扩展新的空间，片区开发已成为近几年城镇化建设的主流实施模式。片区开发在协调区域发展、推动城乡融合、促进产业转移和集聚等方面都有其重要的实施意义。根据当前参与片区开发全过程管理中相关企业市场战略的布局和规划，参与片区综合开发类项目在充分带动相关企业主营业务发展、扩大区域市场机会的同时，也为企业实现发展区域深耕、提升企业竞争力等方面带来诸多益处。现将片区开发相关政策、合作模式、主要风险和解决措施等做简要梳理。

一、片区开发概述

片区开发在目前相关政策文件中尚无统一明确定义边界，自然资源部关于印发《土地征收成片开发标准》的通知（自然资规〔2023〕7号）对土地征收成片开发方案提出了相关用地比例要求，其核心要求为“依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内，基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%，各市县的具体比例由省级人民政府根据各地情况差异确定”。

一般认为，片区开发（区域综合开发）是指在满足国家、地方和区域规划的前提下对成片区域进行系统性地改造、建设、运营和维护的行为。片区开发强调土地综合利用能力。广义的片区开发包括从项目规划编制、一级土地整理及利用、基础设施及其配套建设、商业地块开发及配套产业引入、招商及运营等的全过程区域开发建设内容。狭义的片区开发则在广义定义的基础上进行功能组合，是集合投资方、施工方、地产方、产业及运营等方的多级组合。

二、片区开发项目类型及收益构成

片区开发项目的实施内容一般包括土地收储（征地拆迁、土地整理等）、片区开发配套基础设施及公用设施建设、生态开发和环境整治类项目建设、产业开发和运营（标准化厂房、写字楼、商业建设，产业资源的引入和运营服务等）等方面。

鉴于片区开发涉及范围和领域都较为宽泛，目前可分类为以城镇化战略为导向的新城开发项目、围绕高铁新城建设等以公共交通为导向的开发项目、围绕生态治理以绿色生态为导向的开发项目、围绕棚户区改造、老旧小区改造、城中村改造的城市更新项目四大分类。合作模式主导思想为片区开发综合自平衡，相关主体通过片区开发建成后实现相关收益平衡前期投入成本。

项目收益来源主要为项目范围内的基础设施运营收益、配套设施相关经营收益、产业导入经营收益和地产开发收益。具体来说，基础设施运营收益包括停车场、充电桩、污水处理厂、光伏发电等通过特许经营等方式赋予的运营收益；配套设施经营收益包括商业、物业管理、广告宣传、养老托育等配套设施的运营；产业导入经营收益包括标准化厂房和办公楼宇的租售收入、园区服务收入、物业管理收入、商业运营收入等。地产开发收益主要包括住宅开发和商业开发的租售收入等。

三、片区开发项目合作模式

当前主流模式有新机制下的PPP模式、ABO模式或投资人+EPC模式、EOD模式、城市更新模式等。不同模式其概念边界存在模糊地带，主要区别在于融资主体、实施主体、合作方式、项目类型、收益来源等方面的不同，在投、融、管、退的全过程实施中亦存在差别。

1、新机制下的PPP模式——特许经营模式

政府引入投资建设方作为投资建设主体，与指定的平台公司依法成立项目公司，授予主体将特许经营权授予项目公司，项目公司在项目实施过程中负责项目投融资、建设、运营和管理工作。在特许经营期限内，项目公司享有相关的经营收益权。《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）对民营企业参股也提出了具体要求，即：“市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%”。

需要说明的是，针对片区开发项目在新机制PPP模式下，由于投资金额大、建设周期长，单纯依靠特许经营模式难以实现资金平衡，因此PPP模式下片区开发资金平衡方式以使用者付费为主。

2、ABO模式或投资人+EPC模式

ABO模式（授权—建设—运营模式）下，地方政府指定的平台公司作为项目实施主体，由投资主体、设计、施工、运营等相关社会资本方负责项目投资、设计、建设、运营等，规避了政府直接融资负债的限制。在该模式下，项目参与方主要通过公共服务和产业开发运营收入平衡项目投资。

在实操过程中，涉及公共服务项目，投资人+EPC（或投资人+EPC+O）模式也常与ABO模式联合使用，即地方政府授权相关国有企业（项目业主公司）实施项目，社会资本方通过增资扩股方式参股项目公司，项目公司负责项目的融资、建设和运营，合作期满后将项目移交地方政府，政府履行绩效考核等职责，同时按照约定给予项目公司一定财政资金支持。

3、生态环境导向的开发模式——EOD模式

EOD模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，通过关联产业的有效融合一体化实施的项目实施方式。该模式涉及大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治等八大生态环保类领域，相比PPP模式和投资人+EPC模式，EOD项目有较强的可融性，在政策支撑方面支持力度较大，包含中央奖补资金、银行融资支持、政府专项债支持等。项目参与方可通过“项目+产业”、“项目+产权”、“项目+自然资源”、“项目+特许经营”、“项目+碳汇”等方式实现开发自平衡。

4、城市更新模式

城市更新主要包括土地整治、基础设施更新及改建、拆迁与房屋重建、公共空间建设等方面，具体可分为棚户区改造、老旧小区改造、城中村改造等居住区综合改善类项目、也包括既有建筑更新改造、完整社区建设、活力街区打造、城市功能完善、城市基础设施更新改造、城市生态修复、城市历史文化保护传承等类型项目。

城市更新模式分为传统模式和城市更新基金模式两种主流项目实施模式。传统模式为政府授权下的PPP模式和市场机制下的投资人+EPC模式，但鉴于城市更新项目投资体量大、投资周期受到拆迁、土地权属确认等因素的影响，项目建设周期的不确定性和项目自平衡周期长等特点使得市场化融资渠道受到一定制约性。城市更新基金模式则解决了融资渠道制约性问题。基金模式有两种主导方式，一是由政府主导，由城投类国有企业牵头设立或联合社会资本设立。二是由社会资本主导，以房地产、施工类企业、产业投资类企业为主要投资人联合设立。通过“基金+城投类国企+房企（或有）+施工方+产业及运营方”的组合模式组建项目公司进行项目建设和运营，从而实现从投资驱动向建设、运营驱动的转变。

四、片区开发项目投资测算逻辑

片区开发投资测算输出表格主要包括建设投资估算表、建设投资计划与资金筹措表、财务评价分析表、资产负债表、现金流量表、利润表等关键核心测算表格。测算评价主要包括静态和动态测算评价两个部分。静态测算评价以建设投资计划和投融资计划为出发点，考虑项目建设期和运营期的成本费用和收入，按照系统科学的财务测算方式，测算输出资产负债表、现金流量表和利润表，并以报表为基础构建项目静态财务测算评价体系。具体包括项目施工利润、运营期利润、投资利润率、项目各年净现金流量及累计净现金流量、静态投资回收期、施工利润与资本金占比、施工利润与资本金峰值占比等财务评价指标。动态财务评价体系是在静态体系的基础上更加关注净现值、净现值率和内部收益率等。

五、片区开发主要风险因素和应对措施

片区开发在“整体授权、分批实施、封闭运作、自行平衡”的运行中，因投资大、周期长、不确定因素多等特点，有一定的项目开发和实施风险因素，其主要风险因素和应对措施如下。

1、片区开发主要风险因素

一是各参与方诉求、参与环节不同导致项目实施协调性尚待统一。片区开发项目参与主体包括政府监管部门、政府实施单位、社会资本方等。其中，社会资本方包括投资方、施工方、设计方、产业运营方等部分或全部组合，各方利益诉求各不相同。因此，多主体全过程参与项目实施的协调性和积极性尚需统一和改善。具体来说，政府方更加侧重片区开发项目的可实施性、功能作用和可持续发展性的社会和经济效益，参与项目全过程管理。社会资本方虽都以项目现金流和利润为保障，但侧重点和参与环节也不相同。投资方侧重项目的经济回报和回报周期，施工方侧重项目施工利润和回款进度，产业导入和运营方主要参与项目建成后运营阶段，侧重政府产业扶持政策、产业考核要求、运营收益等。

此外，社会资本方之间、社会资本方与政府之间在项目建设和运营等过程中存在的风险分配问题也需协调明晰。明确各主体风险分配机制有助于保障项目实施协调性的统一和各方利益满足。

二是项目投资有投资失败的可能性。投资方在项目前期投入启动资金后，由于前置审批手续、拆迁、土地指标未获批等原因造成项目开工受阻、由于不可抗力、项目审批、设计变更等原因造成建设期延长、由于项目自身营利性导致运营收益不可观短期内无法回补投资成本和收益、由于政策原因导致项目实施模式中止、由于政府隐债等原因造成后期回购社会资本股权搁置导致社会资本退出难等问题，都可能成为项目投资失败的不确定因素。

三是片区开发资金自平衡存在一定不确定性。相关新政规定下，片区开发“财政兜底”模式落幕，项目需在实施范围内完成投资资金的自平衡，这对项目前期功能布局、建设周期、经营结构和运营能力等都提出了很高的要求。例如，城市更新项目由于前期拆迁进度不确定性导致增加项目建设期从而增加财务成本、新城开发项目由于定位、规划等原因导致经营性产业收益性差而增加回款压力等。此外，招商、销售、运营、服务等涉及片区开发相关造血功能实现的各因素都有一定与预期计划不匹配的风险。

四是项目可融具有一定不确定性。相关新政下，在不新增政府隐性债务的前提下使项目具有良好的可融性是项目实施过程中亟待解决的问题。项目资金融资可行性包括项目融资成本、融资规模、融资期限以及融资方式等。金融机构在项目贷款审批过程中主要考虑项目担保主体、还款来源、项目模式的合规性和交易结构的合理性等多重因素。因此，融资方案和项目实施方案需要考虑多方面核心因素以满足金融机构的相关要求，这无疑增加了项目可融的不确定性。

2、主要应对措施

一是明晰项目各主体的权责利关系。一方面，从组织管控和绩效监督进行约束，在项目公司实施层面进行合理的法人治理、组织架构、管控模式等设计，从治理结构、管理流程、制度管控等方面明确各主体责权利关系，确保项目实施效果的统一性。另一方面，从项目风险管理和控制进行约束。在政治、法律、市场、技术、财务、不可抗力等各风险要素中，哪些风险需要各主体共担，哪些风险需由各主体分别承担需在合同中进行明确，从风险细化和控制方面明晰各主体责权利关系。

二是投资决策需综合全面考虑。首先，在进行投资决策时，需紧随国家政策导向，优先投资政策导向可融性较好的项目，例如EOD项目、特许经营项目等。其次，在进行项目交易结构设计时，在不涉及相关政策和政府隐债的前提下，债权投资优于股权投资，尽量与项目实施城投公司争取项目回购触发条款，合理设置退出机制。最后，在投资区域选择上，以城市科教文卫的发展实力做优先排序，在投资内容的选择上，以有特许经营收益、产业运营保障的项目做优先排序。

三是在项目前期策划过程中做好资金自平衡预案。资金自平衡方案要求从资金筹措、资金使用、资金管理、资金回收等方面做好全面评估和测算，并根据资金自平衡测算输出结果设定合理的项目合作边界条件，确保各方项目合作主体风险可控。例如，资金筹措需合理预估政府专项补贴或财政支持资金、投资人投入资金、金融机构信贷支持资金等资金额度、成本、到账时间并与资金使用中的基础设施建设、产业发展支持等方面进行合理匹配，资金筹措和使用也需与资金回收中的产业运营收入、商业开发及运营收入、房屋租赁收入、特许经营收入等收入能力相匹配，三者联动结合动态管理才能做好资金自平衡管理。

四是增强项目可融性。在项目前期包装策划阶段尽量争取政策融资支持和政府专项补贴支持。例如，通过项目包装策划申请产（工）业园区、城市更新、生态环保类项目专项债或专项补贴资金进行基础设施建设，解决片区开发自平衡压力。同时，项目前期包装策划还需充分匹配市场化融资的可融性。在前期策划中，针对项目开发模式、前期审批手续和政府隐债等方面，做到政策合规、模式合理、手续完备。此外，项目包装还需充分考虑项目资金回收来源，合理预估运营相关收入，策划“好”项目而非“大”项目。