一、引言

实施特许经营项目，在盘活区域存量资产、缓解地方财政压力、拓宽资金来源、提高建设和管理效率以及降低政府风险等方面，都有诸多益处。2023年11月8日《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知正式发布，标志着PPP模式新阶段和新机制正式开启。紧随其后，《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》的通知、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》、《关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知》陆续出台和发布，新机制下特许经营体系构建已基本完成。

PPP新机制发布以来，在《PPP新机制对政府和社会资本合作项目实施的影响分析》、《PPP新机制下特许经营发展趋势浅析》等文中已对新机制下PPP的核心要点做了明确分析，对特许经营内涵、特许经营未来发展趋势等问题进行了深入探讨。目前，新机制已实施一年有余，特许经营项目终止的案例屡见不鲜，修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》）明确了特许经营项目终止的相关处理方式。PPP新机制下，特许经营终止情况有哪些？又如何终止？本文结合项目服务经验和相关基础研究，对政府特许经营项目终止的若干情形进行探讨，旨在为特许经营项目各参与主体提供项目实施参考。

二、特许经营提前终止的政策依据

《管理办法》第四十一、四十二、四十三条对特许经营协议终止做出详细规定，具体内容如下：

表1 《管理办法》对特许经营协议终止的相关规定

同时，《管理办法》第四十二、四十三条对提前终止的准备和程序做出相关要求，即：

第四十二条：特许经营期限届满终止或提前终止的，协议当事人应当按照特许经营协议约定，以及有关法律、行政法规和规定办理有关设施、资料、档案等的性能测试、评估、移交、接管、验收等手续。

第四十三条：对该基础设施和公用事业继续采用特许经营方式的，实施机构应当根据本办法规定重新选择特许经营者；同等条件下可以优先选择原特许经营者。特许经营期限内因确需改扩建等原因需要重新选择特许经营者的，同等条件下可以优先选择原特许经营者。新的特许经营者选定之前，实施机构和原特许经营者应当制定预案，保障公共产品或公共服务的持续稳定提供。

三、特许经营提前终止的原因

特许经营提前终止主要分为政府方原因、特许经营者原因、不可抗力/法律变更和经双方协商终止四种情形。

1、政府方原因

因政府方在履行特许经营协议方面的违约行为，未按照《特许经营协议》履行相关义务。包括（1）不履行特许经营协议约定的义务，如未按照约定提供必要的支持、未履行价格调整承诺等‌；（2）履行义务不符合约定要求，政府方在履行义务时可能存在延迟履行、部分履行或以次充好等情况‌；（3）存在政府干预，政府可能存在违规设置特许经营权准入条件、对项目建设、经营进行干预，导致项目效率低下或成本增加等。

例如，2024年10月30日国家发改委公布10起违背市场准入负面清单典型案例及处理情况（第七批）中，云南省楚雄州主动核查整改下辖县(市)指定相关国有企业经营管理新能源汽车充电桩问题：2021年1月和2023年6月，将新能源汽车充电桩授予相关国有企业经营管理，相关行为违规设置特许经营权准入壁垒，妨碍其他经营主体平等准入。该案例涉及政府干预，未通过公平竞争方式授予特许经营权，违反《公平竞争审查条例》；某污水处理运营公司因政府方履约能力下降和长期拖欠污水处理服务费，政府方未按照协议履行付费义务导致特许经营协议提前终止；某环保公司与城管局就当地垃圾处理项目签订《特许经营协议》，在执行阶段，因当地日产垃圾量不足，不适合建厂，导致《特许经营协议》中约定的设立项目公司、安排经营场地等条件始终未能成就，政府方履行义务不符合协议约定要求导致特许经营协议提前终止。

因特许经营项目在运营过程中有进一步改扩建需求或提标改造需求以满足民生需求，导致特许经营协议内容变更，政府方终止特许经营协议。但在该情况下，在特许经营协议有效期内，协议内容确需变更的，协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议。如协商不成，特许经营期限内因确需改扩建等原因需要重新选择特许经营者的，同等条件下可以优先选择原特许经营者。

例如，2020年11月，为快速推进芜湖市天门山片区污水提质增效项目，甲方芜湖经济技术开发区管委会对芜湖市天门山污水处理厂BOT及一期提标改造项目特许经营权进行回购。芜湖国祯环保科技有限公司等乙方同意配合甲方完成对项目回购工作。甲方将此项目归类于其它天门山污水处理项目一并按照规定重新挂牌。

2、特许经营者原因

因特许经营者违反《特许经营协议》约定，以及《管理办法》等相关法律、政策法规文件的相关规定，存在严重违约行为且严重影响公共安全和公共利益，导致特许经营协议终止。特许经营者的违约行为主要包括(1)未能完成项目融资或未经许可处置、抵押项目公司资产；(2)建设工程质量、进度不符合要求，严重影响特许经营项目实施；(3)运营期内运营、管理、维护不规范，绩效考核严重不达标；(4)违反股权变更限制，未经政府方许可擅自转让项目公司股权等。

例如，2023年7月，澄迈县水务局发布公告，海南盈涛水务有限责任公司因“未能全面履行《特许经营协议》约定的义务，且存在运营、管理和维护不规范；未及时足额上缴、擅自挪用代征的污水处理费；违反特许经营协议约定，未经批准将污水处理服务费和厂区资产进行抵押，为第三方提供不可撤销的连带保证且至今仍未完成提标改造工作，出水水质不能到达一级A的标准，无法完成环保整改销号工作等”问题，解除海南盈涛水务有限责任公司特许经营权协议暨撤销特许经营权。

2024年1月，商洛市人民政府发布关于终止北京桑德环境工程有限公司、商洛桑德水务有限公司特许经营协议收回特许经营权的决定，其原因是“公司在未告知我市和未取得同意情况下，擅自将商洛市污水处理厂工艺设备和应收账款进行融资租赁抵押。导致天津市第三中级人民法院先后两次向我市发出协助执行通知书，冻结特许经营项下应收账款。该行为违反了特许经营协议约定，严重影响了我市污水处理厂的正常运行，对我市城市水生态环境安全带来重大隐患，严重损害了公共利益。”

3、不可抗力/法律变更原因

不可抗力通常指在合同签订时无法预见、避免且无法克服的客观情况，包括自然灾害、政府行为和社会异常事件等。主管部门责令停止经营活动属于政府行为的一种，如果这种行为在合同签订后突然发生且无法预见，可能构成不可抗力因素。‌法律变更通常指合同签订后，相关法律法规的修改或废止导致合同条款不再适用。

PPP新机制下对民营企业参与特许经营项目和特许经营聚焦使用者付费都有非常明确的要求和规定，并要求2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的PPP项目，均按照新机制执行。

2023年11月以来，相继有平台发布取消特许经营权或终止特许经营协议得公告。例如2023年11月21日中国政府采购网发布《汕尾市公共机构屋顶分布式光伏特许经营项目终止公告》，终止原因为“因政策调整，现终止本项目采购活动”；2024年04月10日淮安市公告资源交易中心发布淮安市公共停车收费（静态交通管理平台及公共停车智能化改造）项目废标公告，废标原因为“公共停车场项目应由民营企业独资或控股的项目”；松桃县（东部）城乡供排水一体化建设项目特许经营权因“中标单位因与相关政策要求不符”于2024年04月25日在贵州省公共资源交易公告服务平台发布招标异常公告。

4、双方协商终止

当特许经营协议出现协议中约定的提前终止协议情形，或因政府方或特许经营者原因造成特许经营项目无法持续，双方可通过协商方式终止。例如：

常州黑牡丹置业有限公司和常州牡丹新兴建设发展有限公司作为特许经营权人，因“常州市新北区人民政府对“两馆两中心”项目进行调整的相关要求，《特许经营协议》需提前终止，并对该项目地块进行收储”的要求，于2022年12月30日与常州市新北区机关事务管理处签署了《终止协议》，原签订的《特许经营协议》提前终止。

四、特许经营权提前终止的操作流程

特许经营提前终止操作流程，主要包括（1）《特许经营协议》终止：（2）拟定特许经营终止方案；（3）方案审批；（4）协议签署、公告；（5）项目交割。

1、 《特许经营协议》终止

出现特许经营协议提前终止事由的，一般先通过双方友好协商的方式解决。若双方在解除特许经营权方面无法达成一致，根据《管理办法》“获得特许经营权的企业存在违约情形导致合同目的不能实现或损害公共利益时，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管”。《管理办法》第二十五条规定：“主管部门应当建立特许经营项目的临时接管应急预案。对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会”。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”。‌

政府方在取消特许经营权时应当履行的程序包括（1）调查取证，收集特许经营者违反合同的证据材料；（2）内部决策，行政机关内部研究决定实施临时接管；（3）向特许经营者下发拟解除特许经营合同、收回特许经营权的通知，并告知其享有陈述申辩的权利；（4）组织听证。听证程序的基本要素和流程一般包括启动程序、通知和公告、听证会、记录和报告、做出行政决定等。

例如，山东省成武盈源实业有限公司作为特许经营者未按照要求完成提标改造任务，出水水质达不到上级要求，致使武威县被山东省、菏泽市政府多次通报、约谈和处罚，对社会环境造成一定的危害，严重危害了公共利益。经与特许经营者经多次协调、沟通，特许经营协议的解除均未达成一致意见，根据《中华人民共和国行政许可法》、《山东省行政程序规定》的相关规定，成武县人民政府决定举行听证会。并于2023年4月23日发布《关于举行拟取消成武县污水处理厂特许经营权和实施临时接管的公告》，定于2023年5月9日召开听证会，听证内容为“拟解除与山东省成武盈源实业有限公司的特许经营权协议，取消特许经营权事项并临时接管”。

2、拟定特许经营终止方案

特许经营终止方案主要包括（1）特许经营协议终止情况介绍；（2）编制终止特许经营计划；（3）确定补偿机制和回购价格。具体来说：

特许经营协议终止情况介绍：旨在说明《特许经营协议》基本情况、履约能力和安排、特许经营终止原因等。

编制终止特许经营计划：在决定终止特许经营后，应界定特许经营终止日期，并以此为基准日做好相关资产价值评估、债权债务清算、员工安置、税务和法律相关实务处理等基础工作。

确定补偿机制和回购价格：目前，暂无相关法律法规对特许经营项目补偿机制做出明确规定。参照国家财政部发布的PPP项目合同指南——“对因政府方违约、法律变更或政府行为、或政府选择终止所导致的PPP项目合同提前终止的，一般的补偿原则是确保项目公司不会因项目提前终止而受损或获得额外利益(即项目公司获得的补偿等于假设该PPP项目按原计划继续实施的情形下项目公司能够获得的经济收益)”；“对于因项目公司违约事件导致项目合同提前终止的，通常补偿方式包括市场价值法和账面价值法”；“由于自然不可抗力属于双方均无过错的事件，一般原则是由双方共同分摊风险，通常来讲补偿范围包括：尚未偿还融资方的贷款、项目公司股东在项目终止前投入项目的资金以及欠付承包商的款项。补偿金一般会扣除保险理赔金额且不包括预期利润损失”。

特许经营权的回购价格除补偿机制确认外，主要通过双方协商和聘请专业第三方进行价值评估。双方当事人根据《特许经营合同》约定、共同委托第三方资产评估机构对移交资产进行价格评估的基础上，确定回购价格。

3、特许经营终止方案审批

特许经营项目由地方各级人民政府依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为特许经营项目实施机构，由实施机构牵头实施和履行审批手续。因此，特许经营权的终止方案通常由地方各级人民政府审批。

4、协议签署、公告

双方签订《终止特许经营终止协议》，终止协议包括（1）协议双方基本情况；（2）原特许经营协议概况；（3）终止协议主要内容，主要内容包括终止日、交易价格、价款支付、移交、违约责任和争议解决的确定等。双方签订协议后，主管部门在相关网站发布终止特许经营协议收回特许经营权公告。例如，商洛市人民政府办公室于2024年1月23日在商洛市人民政府网站发布《商洛市人民政府关于终止特许经营协议收回特许经营权的决定》，肇庆市广宁县城市管理和综合执法局于2024年5月29日在其官网发布《广宁县生活垃圾无害化处理场特许经营（BOT）项目》终止特许经营协议及取消特许经营权公告。

5、项目移交

特许经营项目移交需关注（1）资产状态，相关资产应确认不存在任何抵押、质押、留置或为第三方设立担保或让予收益权以及其他权利负担，且与资产有关的债务均已履行完毕；（2）固定资产完好率，移交过程需保障设备等资产的整体完好率达，房屋、构筑物等不存在重大破损；（3）明确员工安置方案，应明确特许经营期结束后员工安置办法，特许经营者应当提供员工安置清册及员工安置方案。由特许经营者与其员工解除劳动合同并依法依规支付经济补偿金及相关事宜。政府方或其指定单位依据相关法律规定接收员工的，应重新签订劳动合同书。（4）过渡期安排，特许经营终止应设置过渡期，在过渡期间，项目运营责任仍由特许经营者承担，政府方按照双方价格约定支付过渡期相关费用。

五、小结

综上，本文重点论述了特许经营项目终止原因和操作流程的相关研究。随着PPP新机制下特许经营项目的谋划和开展，后续，编者将针对特许经营项目类型，对特许经营模式下的项目谋划和利用特许经营模式盘活存量资产等热点话题展开深入的研究和分析。