2023年11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称“115号文”），政府和社会资本合作迎来“新机制”，标志着我国政府与社会资本合作迈上了一个新的发展阶段。PPP新机制的核心要点主要包括：新的政府和社会资本合作项目全部采取特许经营模式，聚焦使用者付费项目和优先选择民营企业参与。同时鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，不受《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称“《项目清单（2023年版）》”）限制。

2024年4月，全国PPP项目信息系统正式上线，根据要求2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均需在信息系统内进行填报。截至2024年12月25日，全国PPP项目信息系统已公开项目信息188个。

时隔一年多，2024年12月24日，国家发展改革委办公厅印发《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号，以下简称“1013号文”），聚焦PPP新机制的核心要点，以及规范盘活存量资产、做好项目信息填报等内容，进一步推动PPP新机制落实落细，推进PPP新机制项目规范有序实施，有效防范地方政府债务风险。

笔者针对1013号文要点进行全面的解读和分析。

一、对政府投资支持和运营补贴做了进一步明确细化

115号文要求PPP新机制项目聚焦使用者付费并不排除符合条件下的政府投资支持和运营补贴，关键在于不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任，并且符合法律法规和有关政策要求。

1013号文对政府投资支持和运营补贴要求做了进一步明确细化：

（1）对拟在建设期提供政府投资支持的项目，要在特许经营方案中明确政府投资支持资金来源、支持方式以及额度上限。

（2）对拟在运营期按规定补贴运营的项目，要按照地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准执行，并在特许经营方案中明确相关依据。相关补贴政策应当具有普适性，不得仅适用于个别项目。

（3）鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，鼓励特许经营者充分挖掘项目市场价值，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，提升项目投资收益。

对于需要政府投资支持的PPP新机制项目，在研究论证阶段就要明确政府投资支持资金的来源、支持方式和额度上限。政府投资支持资金的来源包括中央预算内投资、超长期特别国债资金、地方政府专项债券资金等。资金支持方式包括资本金注入或投资补助。在多种政策工具组合使用时，比如“中央预算内投资+特许经营”组合使用，一是要注意投资领域的符合性，既要符合特许经营项目领域，也要符合中央预算内投资领域；二是要做好项目方案、申报材料和手续的衔接性。

对于需要运营补贴支持的PPP新机制项目，明确要求相关补贴应当具有普适性，并且必须是以地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准为执行依据。

鼓励特许经营者技术创新、管理创新和商业模式创新是与当前加快建设与发展新质生产力相适应的，这需要政府提供良好的政策保障和支持。

二、明确特许经营的非强制性、提出特许经营负面清单

115号文要求PPP新机制项目应全部采取特许经营模式实施，并列举了BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具体实施模式，均以“运营+届满移交”为核心，没有提及建设—拥有—运营（BOO）、委托运营（O&M）方式。同时《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于本办法所称基础设施和公用事业特许经营。

1013号文要求合理使用特许经营模式，明确了特许经营的非强制性，并提出了特许经营的负面清单：

（1）要准确把握PPP新机制定位，不应强制规定特定领域和范围必须采用特许经营模式。

（2）市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式。路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让等，不得采取特许经营模式。

基础设施和公共事业项目的投融资模式很多，特许经营只是其中一种，地方政府还可以通过授权经营等模式实施基础设施和公共服务项目。

市场程度高的商业项目和产业项目不属于政府投资项目，应该采取招商引资等方式进行投资建设；而没有经营收入的公益项目，不符合使用者付费的要求，显然也不能采取特许经营模式。这与先前的政策是一致的，1013号文进行了重申。

1013号文提出了另一项负面清单，就是路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让等，不得采取特许经营模式。1013号文明确经营权或收费权转让必须涉及固定资产投资项目，路侧停车服务、垃圾清运服务可根据项目实际情况，采取政府购买服务、委托运营或市政公共资源有偿使用等模式实施。

三、细化社会资本采购方式、招标评审、采购流程要求

115号文要求PPP新机制项目坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与，并制定《项目清单（2023年版）》，依据不同项目公共属性强弱，将PPP新建（含改扩建）项目分为三类，量化支持民营企业参与相关领域项目应达到的股权比例要求。

1013号文重申要严格按照《项目清单（2023年版）》要求，优先吸引民营企业参与，同时细化了社会资本采购方式、招标评审、采购流程要求：

（1）优先采取公开招标方式选择特许经营者，如不采取公开招标方式，要充分论证采取其他方式的合法性、合理性；不得采取拍卖等方式选择特许经营者。

（2）不得规避项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况等设定的评审条件，将标的物总价作为唯一标准选择特许经营者。要将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，不得设置限制民营企业参与的招标条件、评标标准。

（3）对因通过资格预审的申请人少于3人等招标失败的，重新组织招标时应重新审查项目基本条件、评标标准，确保不存在不利于民营企业参与的招标条件，最大程度鼓励民营企业参与；若无法选择符合条件的特许经营者，应重新论证采取特许经营模式的必要性和可行性。

采购方式选择上，实践中主要有公开招标、竞争性磋商和竞争性谈判三种方式，并有少量采取拍卖的案例。1013号文要求优先采取公开招标方式，不采取公开招标的，应对其他方式的合法、合理性进行充分论证，同时明确禁止使用拍卖方式。拍卖是指以公开竞价的形式,将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式，该方式以价格作为唯一标准，明显不符合特许经营项目采购要求。

招标评审条件确定上，115号文已经明确要求将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。1013号文在此基础进行了重申，并且提出禁止将标的物总价作为唯一标准选择特许经营者。

采购流程上，针对招标失败的情形提出了相应的措施，因通过资格预审的申请人少于3人等导致的招标失败，应重新审查项目基本条件、评标标准；无法选择合适的特许经营者，应重新论证采取特许经营模式的必要性和可行性。

四、规范盘活存量资产，防范地方政府隐性债务风险

115号文规定符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产不属于清单规范范围。在实践操作中，存在以盘活存量资产为名，将特许经营模式异化为地方政府、地方国有企业或平台公司变卖资产、变相融资手段的不规范行为。

针对此，1013号文提出严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务等各类风险：

（1）对不涉及新建、改扩建的盘活存量资产项目，要结合项目历史运营和本地区实际情况，合理预测项目收益、确定项目估值，深入论证采取特许经营模式的可行性和必要性。

（2）要优先支持民营企业通过特许经营模式参与盘活存量资产项目，鼓励符合条件的国有企业规范参与不涉及新建和改扩建的盘活存量资产特许经营项目。

1013号文并不是禁止国有企业通过特许经营模式参与盘活存量资产项目，而是进一步强调规范实施，防止新增隐性债务风险，同时要求结合项目历史运营和本地区实际情况，合理预测项目收益、确定项目估值，杜绝“天价特许经营权转让费”现象。

另外，1013号文提出要优先支持民营企业通过特许经营模式参与盘活存量资产项目，但并没有给予量化要求。

五、明确责任主体，强化特许经营方案审核和信息填报把关

PPP新机制实施以后，PPP各领域的工作由国家发改委统筹推进。1013号文明确了国家、省级及地方各级发展改革部门的职责，并强化特许经营方案审核和信息填报把关。

（1）地方各级发展改革部门要切实负起特许经营方案审核责任。对采取资本金注入的政府投资项目，应比照政府投资项目可行性研究报告审批权限，由相关发展改革部门审核特许经营方案；对企业投资项目，应比照核准（备案）权限，由相关发展改革部门审核特许经营方案。对由其他部门负责审批、核准或备案的项目，原则上应由与其他部门同级的发展改革部门审核特许经营方案。负责审核特许经营方案的发展改革部门要在全国PPP项目信息系统中及时上传完整规范的特许经营方案审核证明文件。

（2）各省级发展改革委要用好全国PPP项目信息系统，指导地方各级发展改革部门组织实施机构、特许经营者等及时填报项目信息，并对填报信息进行审核确认。经省级发展改革委确认通过且实施机构启动特许经营者选择程序的项目，将通过全国PPP项目信息系统向社会公开。

（3）国家发展改革委将健全事中事后监管机制，持续组织对经省级发展改革委确认后的项目是否符合PPP新机制政策导向进行抽查复核，并通过各种渠道摸排项目实施情况，督促各地切实将PPP新机制各项政策要求逐一落到实处。

115号文提出“比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续”，具体审核部门是否特指发展改革部门，没有明确。1013号文明确了特许经营方案审核责任部门为各级地方发改部门，指出对由其他部门负责审批、核准或备案的项目，原则上应由与其他部门同级的发展改革部门审核特许经营方案。同时，明确审核通过后，需要出具完整规范的特许经营方案审核证明文件，并及时上传PPP项目信息系统。

省级发改部门负责对填报信息进行审核确认，同时明确了PPP项目信息向社会公开的时间，即经省级发展改革委确认通过且实施机构启动特许经营者选择程序。

国家发展改革委健全事中事后监管机制，通过抽查复核等方式加强对PPP项目的监管。