文/睿立方咨询

一、背景分析

随着新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）等政策文件的颁布，地方政府投融资平台开始剥离政府融资职能，积极探索市场化转型之路。而2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）以及2018年3月《关于做好2018年地方政府债券管理工作的通知》(财预〔2018〕34号)、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）的颁布更是彻底堵住了地方政府违规融资渠道，地方政府平台面临的改革形势也越发严峻。

2015年，国务院颁布《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号文）指出要全面推进依法治企，加强和改进党对国有企业的领导，坚持增强活力和强化监管相结合，之后国家新一轮“1+N”国企改革方案出台，2017年《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）提出国有企业要按照完善法人治理结构的要求，全面推进依法治企，实现各负其责、规范运作、相互衔接、有效制衡。2018年两会报告中也要求继续推进国资国企改革，深化国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予更多自主权，要进一步完善国有企业监管制度，加快推进国有企业市场化转型。

目前，各地地方政府平台在积极完成政府任务的同时，都在积极探索发展新业务，谋求更好的转型发展之路。平台要实现发展转型，一方面要研究确定公司战略转型方向，迎合政策和发展需求，另一方面要努力搭建“三层管理”架构，加强管理水平的提升。管理转型作为平台转型发展“一体两翼”的重要一翼，其成功转型的重要性不言而喻。

二、实现平台管理转型的重要的意义

随着国企改革的深入推进，我国的国有企业在日益激烈的市场竞争环境中开始进入转型发展的瓶颈和阵痛期。而作为其中一员的平台公司，也面临着同样的问题。管理转型作为平台转型发展的关键组成部分，关系到各地地方政府平台发展转型的成败。完善和优化平台管理模式，加强公司治理，成为当前平台渡过转型发展阵痛期的重要抓手。随着平台转型发展的推进，平台下属子公司数量将不断增加，业务类型也更加多元化，平台需要制定相应配套的管控制度和流程，确保战略意图得到贯彻和实现。

平台如果要保持稳定健康发展，必然要时刻关注管理能力的提升，这也是从政府主导向市场化转型的基本前提。管理能力的提升需要适应平台自身发展需要，明确各环节管辖权属，梳理内部组织结构，形成责任明确、流程清晰的管理体系；制定企业阶段性管控目标，做好风险防范工作，形成风险防控体系。

通过制定清晰的发展战略，并充分考虑所处行业发展阶段等因素，在已经存在的操作型管控模式、财务型管控模式、战略型管控模式等管控模式中选择适合自身的管控模式并进行动态调整，在此基础上设计和构建适宜的母子公司治理结构，是实现平台母子公司管控模式有效实施和公司治理体系高效运转的有效途径。

三、平台管理的现状分析

与一般企业不同，地方政府平台管理包括三个层次：一是政府对平台的管理；二是平台（集团公司）层面，包括治理架构、组织结构等；三是平台（集团公司）对下属子公司的管控，包括不同管控模式的选择，管控流程的设计等。目前，地方政府平台管控在三个层面上都存在着一系列普遍性问题。

目前存在的问题主要包括平台行政化管理现象突出、治理结构“失灵”，缺乏有效制衡机制、平台对下属子公司尚未建立有效管控机制三个方面的问题。行政化管理现象突出主要表现在地方政府对平台公司按照职能部门行政化管理模式管理，平台缺乏自主经营权、地方政府对平台公司存在监管不足。

治理结构方面存在的问题主要表现在董事会结构和运作不规范，“缺位、错位、越位”现象严重、监事会形同虚设，无法发挥监督制衡作用、党建工作有待加强。一些平台监事会成员来源于政府相关职能部门，但更多的是为满足公司法而做的形式安排，根本无法发挥应有的监督职能。

最后，平台和公司之间依旧存在公司高层集团管控意识较为薄弱、集团对下属子公司尚未建立完善的事前、事中、事后监管体系、平台公司部门职能不健全，与集团发展不匹配的问题。

四、平台转型之管理转型的原则和实施建议

平台要实现转型发展，就必须要处理好地方政府对平台、平台本身及平台对下属子公司三个层次的管控问题。针对上述存在问题，可以分析得出目前大部分地方政府平台与政府关系有待厘清、职能较为单一，治理结需要优化，在实现转型发展的道路上，必须明确平台和政府之间关系，优化平台内部治理结构，明确集团公司总部定位，建立有效的集团管控机制。

（一）明确政府和平台关系

一是依据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，要以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。改革国有资本授权经营体制，科学的界定国有资本所有权和经营权的边界，调整国资监管机构的权责事项，真正落实平台的法人财产权和经营自主权。

二是为充分发挥平台的市场主体地位，政府对平台的管理要做到：该管的要科学管理、绝不缺位；不该管的要依法放权、绝不越位；将依法应由平台自主经营决策的事项归于公司；将延伸到子企业的管理事项原则上归于平台；将配合承担的公共管理职责归位于相关政府部门和单位。

三是明晰地方政府与平台的责任边界。国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。政府决策权限向董事会下放。

（二）不断优化内部治理结构，完善平台自身治理

平台应当积极向市场化、规范化、集团化、多元化方向发展。按照集团化运作模式，发挥董事会、监事会以及集团党委的职能，由平台研究决策公司中长期发展战略、业务板块布局、人力资源管理及公司重大事项，贯彻落实政府对平台的要求方向转型发展。

平台应逐步做实董事会、监事会，同时按照国资国企改革要求，发挥党委会职能，使得平台的决策从政府主导型逐步向政府指导加企业自主经营型过渡，理顺政企关系，完善平台集团法人治理结构。

平台在董事会的科学设计基础上设立各类专业委员会，负责对公司具体业务的决策与指导，确保平台目标一致、政令畅通。按照职能驱动原则，进行组织架构的优化工作，强化平台在战略决策和公司管控方面的中枢作用，强化各下属子公司在具体经营运作方面的执行角色效能。

（三）合理选择母子公司管控模式

平台管控模式的选择要坚持一致性、整体性、匹配性原则，兼顾考虑平台发展战略、平台发展现状、平台内部组成结构、平台管理能力、子公司的重要性等因素。作为政府平台公司管控的第三层，平台公司对子公司的管控也是至关重要的部分。平台应综合考虑下属子公司发展阶段、战略定位、资源相关性、管理现状等因素，选择合适的平台管控模式，并明确公司总部定位，理顺公司总部与下属公司间的权责体系，进而为公司优化组织架构，明确各部门、各岗位职责提供依据。

平台对子公司的管控模式应与平台战略一致，并明确集团总部定位，配合平台战略的发展。对各子公司的资源进行相应整合，通过平台自身的整体协调，使得各子公司在各自擅长领域内开展业务，实现资源的优化配置。同时应与平台的管理能力、业务组合、子公司的发展阶段及市场因素相匹配，实现持续的动态优化。

由于平台各下属子公司的发展阶段不同，对平台的战略地位和价值也不同，要根据各类业务的发展阶段以及其在平台业务组合中的定位，确定相应的、具有不同管理重点和深度的复合型管控模式。

综上所述，平台目前正处在转型发展的重要政策机遇期和窗口期，应当做大做强实力，梳理清晰与政府管理的关系，注重平台的运营自主权和收益权，增强平台造血功能，实现平台的实体化运作，合理选择对子公司的管控模式，更好的发挥平台核心优势，为平台未来发展提供全面的支持。

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