文/睿立方咨询

摘要：区级平台虽然不承担城市建设的主体责任，但通过选择城市片区改造的末梢区域“主动出击”，不但可以加快区域更新脚步，改变城市边缘区域的面貌，也可以提高区级平台自我造血能力，推动区级平台实体化转型。

一、前言

推动老城区更新是我国城市发展的主要任务之一，近年来，各地通过加大财政投入、土地置换、发行专项债券支持等方式，推动了相关区域的改造步伐；但许多城市囿于老城区面积较大，而城市建设资金总体有限，部分老城区纳入改造范围需要经历较长的过程，总体来说，许多城市更新的速度与群众的需求尚存在一定差距，这是一个城市建设中普遍存在的问题。

由于我国土地实行市、县两级管理体系，土地拆迁及改造更新的主体责任分别在地级市和县两级，地级市国土部门负责全市市辖区范围内的土地征收、拆迁、收储及挂牌出让、而县域范围土地整理项目则由县级国土部门负责。两级部门土地整理的资金来源，主要是通过对应两级财政部门解决，不足的部分则主要通过地市级平台公司及县级平台公司融资获取。

本着财权与事权相对应的原则，区级政府财政收入中并没有土地出让金收入，自然也不是辖区老城改造和更新的主体，相应的区级平台公司也不主要承担当地城市改造和基础设施建设的融资职能。在此背景下，区级平台公司在城市建设和更新中如何定位以及如何调动区级政府及平台的积极性，主动投入当地城市建设，尤其是城乡结合部的城市末梢区域更新步伐，成为一个较为重要的课题。某市区级城投公司通过自身探索实践走出了一条成功之路，也为全国其他区级平台参与本辖区城市更新提供了借鉴。

二、某区级城投公司参与本区城市更新的模式

该区级城投公司参与本区城市更新主要通过两种方式：

第一种模式是以项目代建单位形式直接参与市级政府的老城改造及棚户区建设项目，如该城投目前参与的该市某旧城（棚户区）改造项目，总投资约4.5亿，包括建设8栋住宅，2栋商业，1栋幼儿园，停车位1009个。目前该项目采取EPC模式，由北京城建集团总承包，项目已经处于全面施工阶段，预计于2020年全面建成。在这种模式中该城投公司是以代业主的身份存在，通过对项目的全面管理，在保证工程全面完成的基础上，获取一定的项目代建费用，这也是目前城投公司参与棚改类项目的主要模式。

第二种模式则是该区级城投公司拟主动参与本区城市更新项目，选择部分城郊结合区域、老旧厂区等区域，通过自有资金投入，从前期拆迁征地开始全程介入，直至完成整个片区的更新，目前该城投公司主要准备参与的项目有“片区改造项目”和“厂宿舍楼改造项目”等，其中片区改造项目已启动实施。

三、片区改造项目情况分析

（一）项目状况

该区总面积约200亩，属于城郊结合区域，区域内主要为六七十年代建设的老旧住宅和厂房，以及部分农田，整体区域环境较差。

整个片区并没有纳入近期该市级政府片区开发的重点区域，若按照目前城市建设的节奏，整个片区改造将会在2020年后逐步启动。

（二）该区级城投参与片区改造的模式

该区级城投公司主要通过自筹资金直接对该片区进行拆迁并进行土地整理，将土地整理后的净地由该市土储中心进行收储，改市土储收储后，将净地分为两部分，其中约100亩直接进行出让，出让金主要用于返还该城投公司的征地拆迁费用，另一部分则作为拆迁居民的安置房建设，部分土地则用于配建部分商品住房及商办用房。

四、片区改造项目的意义

通过该区级城投公司参与片区改造项目，对于主城区区一级平台公司主动参与本区域片区更新具有重要的借鉴意义，主要表现在以下几个方面：  

（一）加快城市建设步伐，尤其是城乡结合区域的步伐

地级市政府作为主城区片区改造的主体往往“抓大放小”，首先对城市核心区周边、体量较大的片区进行改造，而如目前该片区所在城郊结合部且整体征地拆迁面积不大的“插花”区域往往在扫尾阶段才进行开发，导致这部分区域更新进度落后；而区级平台主动参与这部分区域的开发，正是对区域片区整体开发的重要补充。尤其是对两区县甚至三区县交界处的结合部来说，区县平台甚至可以通过项目公司合作的形式打破行政区划藩篱，对片区进行整体规划和开发，将这部分“遗留地”甚至是“遗忘地”打造成为城市发展新的“增长极”。

（二）加强片区改造的“精细化”运作，提高片区“小环境”的生活品质

与城市片区整体改造方式不同，该区级城投平台对该片区的更新更加强调“精细化”运作，不仅配建了相应的安置房，还配建了部分商业设施及办公房，提升了改区域的商业氛围，对于方便周边安置房小区居民生活，增加片区吸引力从而保持及提高周边房价均有一定促进作用。

（三）实现区级平台的转型发展

参与并主导区内部分区域的更新项目，是区级平台转型发展的重要抓手，通过该项目的整体运作，该区级城投公司积累了丰富的征地拆迁、土地运作、项目融资和房建、道路建设的相关人员和经验，随着项目配建商办部分的完工，该区级城投公司还将经历房产销售和租赁的过程，通过整个流程的不断完善，未来区级城投公司还可以将这一模式不断在城市更新的其他项目中不断复制。通过此类项目的不断积累，该区级城投公司将实现自我造血，自我发展、自我提升的转型。

五、其他平台如何借鉴该区级城投的经验

该区级平台公司拟通过自主参与区内片区更新对于提升城市改造速度和品质均具有重要作用，对于平台自身转型发展也奠定了重要基础。对于其他平台（主要为区级平台，其他平台也可以参考）如何对这一模式进行借鉴，我们认为主要有三点：

1.具体参与哪些项目

通过我们的调研，认为平台公司主动参与片区更新主要包括三类：

（1）“插花”地带。如同该片区项目一样，区级平台重点参与的改造项目为地级市旧城改造“触角”尚未延伸到的“边角料”，区级平台公司可以通过和市级规划部门、国土部门、市级平台公司合作，选择部分地级市三年内无法开展而当地改造需求强烈的区域主动介入，提前进行开发。

（2）两区县甚至三区县结合区域。两区集合区域往往开发进度落后，区级平台可以提请区政府协调市政府及交接区县政府共同规划，对于部分交接处片区更新需求较大的区域，两区甚至三区县政府共同出资成立项目公司对改区域共同开发，整体提升该区域的环境质量。

（3）区域内老旧厂房宿舍的改造。区域内老旧厂房和宿舍的改造往往受到原厂区居民和企业遗留问题的制约，区级平台可以在充分调研的基础上，通过与原单位充分沟通协调，因地制宜进行改造，如可以进行全面拆迁重建、也可以保留部分厂房改造为现代化办公场所等。

2.沟通协调各方关系

区级城投自主参与片区更新需要协调各方关系，主要包括三个层面：一是地级市的规划、国土、发改、土储等部门；二是区级政府、财政等部门；三是其他相邻区县政府和平台公司。

（1）与地级市相关部门的协调

与地级市相关部门协调主要是为了选择、调查并确定相应的片区更新项目。该类项目的主要特点有以下几点：①该片区列入了片区改造的长期规划；②该片区3年内没有列入地级市改造计划；③区域体量适中，一般小于300亩，需拆迁按照户数小于2000户；④改造片区一般位于城郊结合区域、两区县或三区县结合区域等，通过片区的更新可以显著改善周边居民生活环境和营商环境。

通过与地级市相关部门的协调，区级平台可以制定（或与地级市共同制定）未来三年片区更新的计划及年度具体改造计划，并测算相关资金平衡方案。

（2）与区级政府、财政等部门协调

与区级政府和财政等部门协调，主要是为了获取政府和财政等部门对平台公司参与相关片区改造的支持，通过协调和沟通让政府认识到平台参与区内相关片区改造对于加快区域的面貌更新，区域环境改善及区内居民生活水平改善均具有重要的意义，同时通过片区改造，平台公司可以加速转型，增加自我造血的能力。

（3）与其他区县政府及平台公司的协调

涉及两区县甚至三区县交界区域的片区项目，区级平台可以提请区政府与其他区县政府协调，与其他区县平台设立合资项目公司，对改区域进行共同开发，对改交界区域环境进行整体提升。

3.内部能力建设

为片区开发项目进行相应能力建设除了外部协调外，区级平台也应在公司内部为片区改造储备相应的能力，主要包括两个方面的能力建设：融资能力和项目管理能力。

（1）融资能力建设

资金储备是片区改造的关键要素之一，从拆迁安置、土地招拍挂再至安置房及配套建设均需要雄厚的资金支持。作为区级平台，由于承担城市基础设施建设任务较少，融资能力普遍弱于地市级平台和县级平台。区级平台可以根据片区改造的资金规模，在充分利用区级财政资金和自有资金基础上，综合运用银行贷款、企业债、专项债、信托等多种方式，构建相应的多层次融资能力。

（2）项目管理能力建设

片区更新从征地拆迁、棚户区改造到相应房产销售租赁一般需要持续几年时间，是一个长期的过程，是一个综合的项目管理过程，也是包括规划能力、设计能力、征地拆迁能力、项目管理能力以及财务能力和融资能力等能力持续建设的过程。平台公司应围绕项目建设进程，逐步培养相关能力。能力建设的核心是人才储备，为此，平台公司可以结合项目建设构建相应的人力资源管理体系，通过市场化招聘，第三方合作、内部培养等措施，建立与片区更新改造项目相适应的人才队伍，保证平台项目建设的持续稳定进行。

六、总结

我们认为区级城投公司主动参与本辖区内片区项目对于加快区域更新速度，尤其是对城乡结合部的面貌更新、区域居民生活环境以及区域的营商环境具有重要意义；同时，主动参与片区更新对于推动区级平台转型发展，增强自我造血能力也具有重要意义。

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