文/睿立方咨询

摘要：多元化战略既是城投公司进行市场化改革的重要途径与机遇，又是针对城投公司管控能力的一项挑战。因此，在改革过程中将挑战转化为机遇是城投公司打开市场化大门的钥匙。本文通过实例对多元化战略下城投公司的管控问题进行分析，并提出相应的解决对策，旨在为多元化战略下城投公司的管控方式提供思路。

一、引言

随着改革的不断深入，一方面城投公司正在走出作为政府融资平台的道路向市场化、多元化的方向上进行转型，另一方面其在多元化转型过程中面临的管控问题却是一个极具现实意义的话题。本文从城投公司的业务成熟度入手对多元化战略下城投公司的业务进行分层来对相应的管控问题进行具体分析，并提出合理的对策建议用以解决具体的管控问题。

二、多元化战略对于城投公司的现实意义

城投公司作为政府融资平台具有重要意义，但是随着市场环境转变下城投公司所出现的问题使市场化改革成为其必然的选择，而多元化战略是城投公司进行市场化改革比较好的切入点。

第一，  城投公司能够利用政府资源更容易的进入优势行业。特别是对于资源型行业，城投公司的资源获取能力让其拥有相对较低的进入壁垒；

第二，  城投公司往往更多承担政府工程项目的融资、代建等工作，因此在这种单一业务的情况下会造成其“造血功能”的缺失，多元化战略让城投公司有更多的选择去进入效益更好的市场；

第三，  多元化战略有助于城投公司的市场化改革。在巩固自身业务的基础上开展各类市场化业务或产品可以作为城投公司市场化转型的第一步，并且多元化战略下的城投公司在资本市场中有更好的融资表现。

三、多元化战略下城投公司的管控问题分析

基于上述多元化战略对于城投公司的现实意义，在市场化转型过程中的城投公司采用多元化战略势在必行。可以预见转型必然会带来一系列问题的出现，因此为了对问题进行具体分析，将多元化战略下城投公司的业务由业务成熟度入手分为成熟期业务、发展期业务、特殊业务三种，如图1所示，并结合实际情况对相应的管控问题进行分析。

(一)   多元化战略下城投公司成熟期业务的管控问题分析

成熟期业务在多元化战略下城投公司的业务组成中属于核心地位，其往往作为城投公司的主营业务、立身之本处在市场竞争中较优势的地位，并能为城投公司提供较为稳定的现金流，驱动城投公司的持续发展。因此，对于成熟期业务的管控问题不在于其自身的业务发展情况，而在于对市场环境、政策环境等多方面的外部因素影响的产业退出风险。

以某城投公司为例，其成熟期业务主要为建筑业务，包括房地产业务、城市基础设施建设等方面，而该业务易受到政策环境、经济周期等方面的影响而造成产业衰退现象，这类不可控的风险是成熟期业务难以消除的。但这类风险是可以通过优秀的管控方法进行规避的，即采用战略管控模式。具体的建议有以下几点：

1.  采用战略管控模式对成熟期业务进行管理，要求城投公司在不干预成熟期业务正常发展的前提下，对成熟期业务进行战略布局，包括产业链延伸、业务拓展以及在必要时的业务转型升级甚至淘汰。

2.  在采用战略管控模式的前提下，城投公司应建立较强的风险管理意识，并积极主动地发现当前宏观环境下成熟期业务可能发生的风险，才能提前进行战略布局对相应的风险进行有效规避。

3.  把控成熟期业务的财务管理职能。成熟期业务相对具备较为成熟的财务管理体系，能够实现将其财务管理职能上升到城投公司自身的财务体系当中，进而达到城投公司对成熟期业务财务管理职能的把控，并在不影响其业务经营活动正常开展的前提下实现集团对成熟期业务的有效管控。

4.  成熟期业务是城投公司发展的立身之本，因此对于成熟期业务的重大决策城投公司必须具有绝对的话语权，这一点可以通过配置董事会、监事会等治理结构来实现。并且成熟期业务子公司董事长需由城投公司副总经理兼任，以确保子公司的绝对可控。

(二)  多元化战略下城投公司发展期业务的管控问题分析

发展期业务在多元化战略下城投公司的业务组成中属于培育地位，其特点是具有一定的发展潜力、有效业务模式尚未完全建立、盈利情况不稳定或未能盈利等。实质上发展期业务一般为正处于探索期的业务，寻求适用于其业务特性的发展路径，在这一阶段往往具有较多的可能性的同时也代表着需要企业资源的倾斜来激活这种可能性，因此在发展期业务的管控上需采取分权的方式赋予其发展活力。

以目前部分县级城投公司为例，根据目前国家推行的乡村振兴战略并结合现阶段我国居民旅游丰富性要求的提高进而造就了庞大的乡村旅游市场，因此众多县级城投公司积极投入到了乡村旅游产业的建设当中，可以看出乡村旅游业便是众多县级城投公司典型的发展期业务。旅游产业开发的特点有其需要大量的资本做推动、投资回收期较长、产业退出风险高，同时县级城投公司通常不具备旅游产业的运营经验会造成一定的进入壁垒。基于以上问题的出现可以得出采用财务管控模式是比较适宜的方式。具体的建议有以下几点：

1.  采用分权程度较高的财务管控模式对发展期业务进行管理，为发展期业务的管理者留出足够权力空间开发发展期业务的可能性以实现对发展期业务最大程度的开发。

2.  在战略管理方面，采用由发展期业务子公司负责的方式，让发展期业务子公司自行确定未来的发展路径，同时城投公司需参与其战略制定过程，以确保城投公司整体战略一致性。

3.  城投公司不负责发展期业务子公司的财务管理工作，仅对其预算、成本控制等关键节点做整体调控，并对其财务情况进行全面监督。

4.  风险管理工作同战略管理一致由发展期业务子公司自行开展，城投公司负责对整体风险进行把控。

5.  可以积极与具有丰富业务运营经验的社会资本方开展合作，一方面在一定程度上起到了规避产业退出风险的目的，另一方面可以由社会资本方利用行业经验引导发展期业务快速成型。城投公司本身不参与其业务运营过程，但是需在合作公司中保证控股以确保城投公司对重大事项的决定权，并由城投公司对董事会、监事会的人员结构进行配置。合作公司董事长由城投公司副总经理兼任，但不会对具体业务开展工作进行干预。

6.  在城投公司独立开展发展期业务的情况下，需聘请具备较强专业能力以及行业运营经验的人选任职发展期业务子公司的总经理职位，用专业的人管专业的事，与上面相同的是仍由城投公司对董事会、监事会的人员结构进行配置，并且发展期业务董事长由城投公司副总经理兼任。

(三)  多元化战略下城投公司特殊业务的管控问题分析

城投公司特殊业务，如咨询业务、投资业务、金融业务等，其不仅服务于市场，同时也为城投公司自身提供服务，但其具有一定的复杂性不能通过业务成熟度来对其进行具体的区分。在这里仅针对多元化战略下城投公司特殊业务中的金融服务的管控问题进行具体分析。

金融业务可以作为城投公司发展的重要催化剂。较为显著的例子有：产业投资基金可以通过对市场化公司的控股实现城投公司多元化战略的布局，丰富城投公司的业务范畴，从而提升城投公司抵御市场风险的能力；供应链金融为发展期业务的活化提供了新的发展路径，并能够刺激成熟期业务的二次发展。总的来说金融业务具备为城投公司注入活力的功能，且其可以通过对多元化产业的布局、资本的投入量等方式使活力注入达到可控状态，因而金融业务对城投公司的发展尤为重要，应采用运营管控模式将金融业务的发展与城投公司紧密联系起来。

四、多元化战略下城投公司三种业务的比较与关联

通过前文对多元化战略下城投公司三种业务的管控问题分析，从各业务独立的视角给出了相应的管控方式以及对策建议。接下来对三种业务的管控方式进行横向比较，同时通过三种业务之间的关联阐明城投公司视角下相应的管控方式变化。

(一) 比较

首先对多元化战略下城投公司三种业务的独立管控方式进行横向对比，如下表1所示。可以看出三者之间具有较大的差异化，特别是在发展目标、战略管理以及风险管理的维度上，这是三种业务本身的差异性导致的，影响差异性的因素包括市场环境、政策环境、行业发展情况、业务发展情况等多方面因素。

(二) 关联

从实际意义出发，业务的开展是动态的、可持续的过程，因此三种业务的关联亦是随着其发展情况而改变的随之管控方式也应发生变化。如下图2所示，成熟期业务与发展期业务两者既相互促进、协同又相互升级、转化，并且成熟期业务可能会被淘汰，但又会有新的发展期业务开展，特殊业务为两者提供支持的同时又因其业务发展方向及发展情况而横跨业务成熟度的由高到低，具有一定复杂性，总的来说可以由图中看出多元化战略下城投公司的业务具有动态变化的特征。从而在工作开展的过程中应深度衡量业务的内外部环境以准确评估业务所处阶段进而确定适合该业务发展的管控方式。最终形成城投公司多层次差异化的管控方式。

五、研究总结与展望

多元化战略下城投公司的管控方式具有一定的复杂性，在进行选择时需全面考虑多方面因素对其业务造成的影响，并且针对不同的业务模式需采取不同的管控方式或者是不同管控方式的结合，笔者在这里针对业务成熟度对多元化战略下城投公司的业务进行划分并不是唯一的方式，但无论采用何种划分方式对于多元化战略下城投公司的管控都应采取以业务模式为区分手段的多层次差异化管控方式，最终实现城投公司的多元化协同、市场化竞争的目标。

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