文/睿立方咨询

摘要：在新型城镇化稳步推进的时代背景下，基于“收缩型城市”的概念提出，本文从收缩型城市发展要求出发，讨论了收缩型城市的城投公司所面临的全新挑战，即其需要经受的公司市场化转型与城市收缩发展的双重考验，并结合相关案例提出城投公司在此情境下转型发展的策略建议。

一、引言

今年以来，社会大众对于“收缩型城市”这一名词的关注持续升温。2019年初，国家发展改革委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称“《重点任务》”），其中提到：“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。”作为城建主要平台，城投公司的发展与作为无疑受到城市发展理念的深刻影响，对于收缩型城市的城投公司来说，它们也势必面临城建历程中的新一轮挑战。

二、收缩型城市的发展要求

随着经济社会的发展，在“惯性的增量规划思维”的影响下，城市向着千万级人口的大都市狂突猛进成为不可逆转的时代潮流。截至2018年底，我国城镇化率已达59.98%。而根据发达国家发展经验及城镇化发展普遍规律，城市已从增量扩张转入而存量发展的阶段，尤其是在城镇化率迈过60%之后，城镇化增速会略有放缓。

收缩型城市的出现虽然是城镇化相对成熟的必然产物，但在一些人看来，这类城市仍然显得与这个时代格格不入。所谓的“城市收缩”，体现在人口、资金、技术等发展要素的向外转移，以及由此带来的公共基础设施闲置和产业衰退等城市发展问题，近年来充斥报端的“鬼城”、“城市局部空心化”等字眼无不印证着城市的收缩很早就已经开始。

综合现实情况来看，收缩型城市可分为老工业城市、资源型城市、地理偏远城市等几种类型，如下表1所示。

但必须看到，城市收缩有其资源禀赋、地域特性的原因，也是在大城市群发展时代各类发展要素充分涌动、优化配置的必然结果。简而言之，大城市的虹吸效应同样使得众多小城市面临着收缩发展的处境。

归根结底，这类现象不过是正常的城市演化。要正视部分城市收缩的现实，充分认识“收缩”并不代表着“衰退”，并相信无论是大象还是蚂蚁，都拥有着在热带雨林中生存的同等权利。基于此，才能反思新型城镇化时代城市发展的全新逻辑。

笔者认为，收缩型城市的生存之道，就在于尽快摒弃“摊大饼”的通行城市外围扩张模式，树立紧凑型城市发展思维，把有效的资源集中到最具特色、比较优势的资源或者产业上面，以此来重新开展城市各类基础设施规划建设及产业布局，最终实现城市的精品化、内涵式发展。这是《重点任务》中提到的“瘦身强体”之要义所在，同样也契合《2019年国务院政府工作报告》中提到的“提高新型城镇化质量”之精神。

三、收缩型城市转型发展的有益探索

“收缩型城市”是新名词，“城市收缩”却不是。十多年前，攀枝花还是一座典型的钢铁工业城市，但曾经的“一业独大”也造就了城市的产业结构畸形和环境保护困境，伴随着资源的逐渐枯竭，城市无奈开始收缩。但近些年来，攀枝花开始了华丽变身，其城市的转型发展成就为收缩型城市，特别是资源型城市的转型探索提供了有益借鉴。

首先是城市的重新定位。攀枝花基于其经济社会现实，围绕着资源型城市高质量转型发展的主线，对地域产业特色及资源禀赋进行重新识别，从而找准了养老型城市、旅游城市的再定位，进而坚定了转型发展思维。

其次是产业体系的重塑。最基础的能源产业提质升级，由传统火电能源转为清洁能源，同时，太阳能、风能等新能源逐步应用；实施钢铁去产能，淘汰掉一部分小钢厂小煤窑，大力发展高新钒钛产业、康复康养器具产业；推进产业更新，大力发展现代农业，突出发展旅游服务业、现代物流业，发挥钒钛资源和阳光资源优势，打造“大康养”产业布局，配套钛终端产品产业、康复康养器具产业。

与此同时，攀枝花大力推进区域环境治理，通过生态绿化建设、矿山迹地修复及城市绿化景观打造等一系列措施让城市面貌发生了翻天覆地的变化；重点打造几大特色小镇及旅游综合体，挖掘当地红色文化，推进全域旅游发展。在这个过程中，攀枝花城市品牌不断强化，“英雄攀枝花•阳光康养地”的城市形象逐步确立，实现了从资源型城市向养老型城市的转变。

数据不会说谎。2012年至2018年，攀枝花全市接待游客总量从852.57万人次增加至2566.36万人次，年均增长20.16%，旅游总收入从66.85亿元增加至337.5亿元，年均增长30.98%。同时，攀枝花市接连入选首批国家医养结合试点城市、四川省首个养生旅游示范基地，并成功创建国家森林城市、国家园林城市，城市获得了良性的可持续发展空间。

四、城市收缩发展情境下的城投公司转型探索

细数攀枝花近些年的发展历程就不难发现，在城市收缩发展情境下，市场的滞后性和短期性弊端凸显出来，政府对城市规划和产业发展加强有效引导成为破局之要。“让收缩型城市不再收缩”，城投公司作为承担政府职能的特殊市场经营体，无疑在其中扮演着重要的作用。

自诞生伊始，城投公司一直是推进城市建设和发展的重要平台。随着地方政府投融资体制改革的推进以及地方政府债务管理规范化，城投公司转型态势愈加明晰。在此过程中，城投公司“履职”依旧，其在很长一段时间内将仍然是一个区域推进城市发展和提高城镇化水平的重要载体。从大方向来看，传统意义上以公益性项目投融资为主业的城投公司将逐步退出历史舞台，逐步转型为经营城市资产和带有融资性质的一般性企业。

从某种程度上来说，城投公司的转型问题，就是其发展定位与地域产业体系及城市发展要求有效结合的问题。步入城市化下半场，收缩型城市热点凸显，则收缩型城市的建设与运营自然就成为城投公司需承担的另一重要使命。基于此，城投公司需在明晰转型动因的同时，更加深入理解收缩型城市的发展要求与价值理念，与属地政府建立更为紧密的联系，并结合属地城市资源禀赋与产业优势，重新拟定公司总体发展战略方向，最终为推动收缩型城市精品化发展凝聚合力。

（一）明确战略发展方向，从聚焦“城市建设”转型“城市运营”

收缩型城市的发展重点不再是大规模城市建设，而是致力于成为“小而美”的宜居型城市。因此，城投公司转型“城市运营商”成为一种必然。城市运营商是指围绕城市的总体发展目标和发展规划，充分运用市场化的机制和手段，通过发挥企业产业优势和资源优势，结合城市发展的特殊机遇，在满足城市居民需求的同时，使自己的项目能够成为城市建设的有机组成部分的经营开发商。

城投公司应紧密围绕收缩型城市发展的总体目标和最新发展规划，依托自身优势实现资产资源与资本资金的紧密结合和有效转化，并通过产业板块的构造、业务布局的调整以及企业内部管理的提升，基于“城市运营”和“服务城市”的思路，逐步强化城市功能集聚，提升城市空间品质和居住品质，最终提升居民的幸福感和获得感，以使收缩型城市不再“收缩”。

（二）调整业务布局，实现业务聚焦

战略明晰之后，业务的重新布局显得尤为重要。笔者认为，收缩型城市的“强身瘦体”，体现在城市规模的精简、城市空间的更高效利用以及产业的聚焦等方面。与之相适应，城投公司也要“瘦身强体”，实现业务战略的聚焦。

长久以来，多数城投公司在集团化发展理念的指引下，依托政府资源优势与平台优势，沿着城建全产业链进行业务的全面覆盖。此种模式在扩张型城市中应用较多，若在城市收缩发展情境下仍然“全面开花”，则容易造成企业风险的加大和有限资源的分散，难以形成发展合力。因此，一方面城投公司应继续争取政府部门支持，持续注入可经营性资产，加快资产划转和归集，并通过资产的系统性规划及设计，实现资产的盘活和整合，不断增强自身造血能力；另一方面，运用BCG矩阵等战略工具，沿着城建全产业链重新梳理业务，辨别哪些业务需要清理和撤销、哪些需要维持现状、哪些需要加大投入，从而寻求业务的最佳发展姿态。

对于工程项目建设与施工的传统领域，应致力于提升城市空间结构集中度，将业务重心从新城、新区建设转移到老城区改造中来，开展老城区的城中村、棚户区、老旧小区改造，以及生态环境修复、城市风貌的打造等等。其中，从攀枝花等类似城市的发展经验来看，城市绿化是宜居城市建设的重要因素，城投公司可利用收缩型城市内荒废或闲置的土地打造主题公园、精品绿地及生态广场等绿色基础设施，同时加强城市道路绿化、河道景观绿化等工程建设，利用城市边缘地带打造完善的生态绿带网络，从而将城市收缩发展的“劣势”转变为绿化宜居城市建设的优势。

对于交通领域，必须明确完善的公共交通体系是城市收缩发展的重要保障。具体来说，通过对公交车、公共自行车等资产资源的盘活利用，大力打造完善的公共交通体系，提高公共交通的可达性和接触性，从而串联起整座城市的功能设施服务，逐步实现《重点任务》所指“引导人口和公共资源向城区集中”之目标。比如，日本的富山市在本世纪初经历了人口减少带来的城市收缩，进而提出建设“紧凑集约型城市”，布局的关键点就是盘活公交系统，将医院、保健中心等公共设施以及商业设施等大部分资源集中于通过公交线路连接的城市中心区，并通过补贴等手段促进市民集中居住在公交沿线地，激活中心市区的产业、商业，方便市民生活。

对于公共服务领域，城投公司对托幼、家政、教育、健康医疗等公共服务应加快进行优化整合，从而有效增加公共服务供给、提高供给质量。尤其是部分收缩型城市因为人口流失，面临着愈加突出的人口老龄化问题，城投公司可重点布局养老业务板块，着力补齐老龄化配套设施及服务体系，比如老年公寓、养老社区、温泉疗养中心及相关养老服务产品。

对于旅游产业，可结合城市禀赋和区位优势，选择性布局休闲旅游、文化旅游、医疗养生旅游、运动康体旅游、教育培训旅游等旅游业态，同时以旅游业带动餐饮、住宿、娱乐设施、商贸服务、旅游地产及文化产业等相关产业发展，形成良好的产业联动发展态势，打造城市发展新亮点。比如前述的攀枝花市立足于自身的优质阳光资源，挖掘红色文化，发展休闲农业，大力推进城市绿化，最终形成了独具特色的康养旅游生态，成为人们心目中的养生圣地，“以旅兴城”成效显著。

五、总结

综上所述，收缩型城市的城投公司面临着市场化转型与城市收缩发展的双重考验，应加快从城乡建设主体转型为城市运营和服务商，从争取属地政府支持、明晰战略定位、调整业务布局等方面，助力收缩型城市走出“小而美”的内涵式发展之路，塑造其精品小城市格局，从而实现收缩型城市的“瘦身强体”和城市价值提升。对于城投公司，这既是挑战，也是机遇，更是承担时代使命的一种特殊荣耀。

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