文/睿立方咨询

摘要：在新冠肺炎疫情事件对城市治理造成考验的背景下，本文基于国家治理体系与治理能力现代化的要求以及城镇化发展趋势，简析“十四五”时期城投公司应如何通过业务抉择担当城市治理任务，助力城市治理水平不断提升。

一、引言

“十四五”时期是我国由全面建设小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，经济社会发展面临新机遇和新挑战。爆发于2020年一季度的新冠肺炎疫情作为建国以来最大突发公共卫生事件，势必对“十四五”规划产生一定导向。例如，疫情暴露了我国各大城市在环境卫生设施及公共服务资源供给等方面存在的短板弱项，社会各界也前所未有地关注到城市治理问题，即此轮城市化加速进程中，应如何推进城市治理现代化，增强城市可持续发展能力，从而有效应对未来可能出现的其他“黑天鹅”事件、保障城市各项功能持续稳定运行。因此可以预见，优化城市治理将是“十四五”时期的重点问题。

二、城市治理的释义及其时代背景

城市治理具体是指城市治理主体通过整合利用相关资源，采用合理工具和手段，以解决城市治理中的问题，实现城市治理目标。

2019年底，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”），对推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署。

城市治理作为国家治理、社会治理在城市区域的浓缩反映，其治理好坏直接影响国家治理体系和治理能力现代化的推进成效。当前，国家现代化建设步入“大城市群”时代，城市群和都市圈建设如火如荼地开展，城市作为人口和要素高度集聚的经济社会单元，所承受的治理压力也愈发加重。

三、城投参与城市治理的意义

《决定》还指出，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”由此可见，构建良好的城市治理格局需要政府、市民、社会等多方参与，政府是城市治理的主导方，市民是城市治理的参与方和监督方，各类社会组织则是城市治理的实施主体。

“十四五”时期，农村人口向城市转移的基本逻辑没有改变；然而，受到疫情刺激的地方政府无疑开始意识到，未来要推进城镇化高质量发展，除了政府自身不断提升城市管理、服务及执法效能，还需充分调动各类社会组织的积极性、主动性，引导社会资源参与城市治理，有效夯实城市治理的社会基础。

多年来，城投公司作为城市基础设施建设和运营的重要平台，有力支撑了城市规模扩张。基于城市发展的新形势和新要求，城投公司有望成为优化城市治理的骨干力量。具体而言，城投公司依托在城建领域积累的运作经验与资源优势，能够以推进城市持续更新升级、完善公用服务设施供给为抓手，参与海绵城市、智慧城市等项目建设，实现城市服务功能的补缺和升级。

四、城市治理的城投业务选择

2019年7月召开的政治局会议对基建发力方向做出明确部署，本轮基建周期将聚焦于补短板、基建转型升级以及新基建。疫情背景下出台的系列稳经济政策亦频繁提到基建补短板和新基建。就城市基建补短板而言，未来将继续加大对城市公用设施、公共卫生设施、生态环保设施及其他公共服务产品的投入。近日，发改委在《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（以下简称“《重点任务》”）同样明确了提升城市综合承载能力的几大要求，包括补齐城市公共卫生短板、加快推进城市更新等，本文认为“十四五”时期将延续这一发力方向。为了进一步夯实城市治理的物质基础，城投公司在“十四五”时期应重点关注的业务领域不外乎老旧小区改造、智慧城市建设等。

（一）老旧城区改造

根据2019年底中央经济工作会议“加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造”的要求，近期财政部已明确将城镇老旧小区纳入专项债券的支持范围。老旧小区改造是城市有机更新的重要组成部分，未来仍是城建重点领域，并且呈现出绿色化改造、海绵化改造等趋势。

1.海绵化改造

2015年以来我国大力推进海绵城市建设，除了在新城建设中积极推广“海绵城市”理念，老旧城区的海绵化改造也有相应实践。比如镇江海绵城市建设PPP项目与老城区改造充分结合，考虑到老城区的高密度特性，因地制宜，综合采用绿色、灰色、蓝色等多种海绵措施，基于“源头-过程-系统”的海绵建设理念，实施了LID改造设施、河道生态修复、湿地生态系统及和管网、泵站工程以及污水处理厂等项目，实现了排水防涝、水质达标等目标，从而获得广泛赞誉。老旧城区海绵化改造是城市更新与海绵城市建设的有机结合，对于海绵城市试点城市的城投公司来说是业务领域的又一机遇。

2.绿色化改造

近年来我国绿色建筑加速普及，成为推动绿色城市建设的重要抓手。除了新建领域，老旧小区的绿色化改造也逐渐被重视。以下表1列出老旧小区绿色化改造的一般性项目。

从运作模式来说，老旧小区改造目前主要有原地改造（政府主导的福利型社区更新）、拆迁安置房社区建设及PPP等模式。前两种模式都是简单的物质改造，不能突破原有的建设改造格局。PPP作为推进基建补短板的重要手段，未来发展态势乐观，2020年2月《关于加快加强政府和社会资本合作（PPP）项目入库和储备管理工作的通知》（财政企函〔2020〕1号）就提到，要保障医疗、养老、教育、生态环保和城镇老旧小区改造等基础保障性强、外溢性好、社会资本参与性高的项目优先入库。因此，城投公司参与老旧小区改造可优先考虑PPP模式，通过资金和技术的注入参与改造，建成后以住宅、商店、停车场等物业形式获得投资回报。

除此之外，基于消除老旧城区固有卫生安全风险的考虑，还可在配套建设中加强农贸市场标准化改造，以及介入垃圾回收处理等业务。

（二）智慧城市建设

疫情防控期间，远程问诊、物质保障、在线学习等领域持续涌现需求，智慧城市建设的重要性进一步凸显。2020年2月10日，上海市发布《关于进一步加快智慧城市建设的若干意见》，未来将通过强化智慧支撑让城市治理和服务更加精细和高效。“十四五”时期，以大中型城市为核心的智慧城市建设将迎来新的契机。

近几年，已有部分地区的城投公司逐步将自身转型发展与智慧城市建设结合起来。比如，广州城投于2018年协同神州控股及相关单位成立广州智慧城市规划研究院，计划围绕广州IAB产业发展方略，深入把握与运用智能技术及新型智能产业链的使能效应和带动作用，研究智慧城市的中长期发展规划；成都城投于2019年设立专业化子公司，对智慧多功能杆运营、智慧路灯5G基站搭载、5G场景应用的试点示范项目经营模式展开相应探索；南昌城投牵头成立智慧平台公司，建设并运行了智慧工地一体化监测监控中心；杭州城投开展项目管理信息化建设，在网络、私有云和数据库的支持下完成工程全生命周期的各阶段管理工作。

图1 智慧城市指标体系

智慧城市建设涵盖的领域十分广泛。国家智慧城市（区、镇）试点指标体系中明确了保障体系与基础设施、智慧建设与宜居、智慧管理与服务、智慧产业与经济等4个一级指标，以及11个二级指标和57个三级指标。

作为城建主体，一方面城投公司可通过代建、特许经营权等方式参与智慧城市基础设施建设项目，如智慧多功能杆等；另一方面，引入各类信息技术加快建筑信息化发展，比如通过“智慧工地”对施工生产、质量、技术等管理过程加以改造，实现工地的数字化、精细化、智慧化管理。作为城市运营主体，一方面城投公司协助地方政府打造智慧、高效的城市管理新平台，提升政务服务智慧化水平；另一方面，通过与教育、旅游、物流、文化等行业的结合，加快传统产业经营模式的创新提升。

总体来说，城投公司可在综合考虑本地城市资源禀赋和自身发展水平的前提下，相机开展智慧城市建设的有关业务，但首先需要在趋势把握、观念塑造以及人才储备等方面获得突破。

（三）大健康产业

发展大健康产业是国家层面的战略布局，毫无疑问，疫情将刺激各地政府在“十四五”期间进一步支持健康产业和老龄事业发展。

大健康产业以医药科技产业为核心，向外延伸至主要包括医疗服务、疗养康复、健康管理及咨询、健康养生、享老度假等服务性产业，并以医院、养老地产等基础设施供给为依托，形成完备的大健康产业体系。

图2 大健康产业“中心-外围”体系简图

对大部分城投公司而言，大健康产业是一个全新的宏大领域，初期可以基于工程建设优势，涉足公共卫生设施建设，医养综合体及养生休闲基地的建设与运营，以及养老地产等领域。未来，则可向产业链上下游延伸，将大健康板块升级为城投公司参与城市运营及城市治理的又一重要抓手。

值得一提的是，云南城投近年围绕绿色康养综合服务商的战略定位，在大健康领域取得骄人成绩。其一，云南城投稳步实施医院的投资建设及运营业务，并与当地政府加强合作搭建高水平医疗技术平台；其二，以子公司云南三七科技有限公司发展医药板块，从单一的三七总皂苷药材供应向三七全产业链转型，涉足了药食材的种植、加工、贸易及研发等产业链运作，同时通过对制药公司的增资扩股实现产品品类的扩展、通过与优势医药分销企业合作打造医药流通平台；其三，基于传统地产业务，云南城投逐步向文化旅游、健康养老地产转型，构建大健康产业的外围服务体系。在行业多年深耕基础上，云南城投于2019年升级大健康产业战略，正式发布了“绿色康养社区·康舟”、“健康综合体·方舟”、“康养公寓·云舟”三大产品体系，为全龄段的用户提供医疗、养老、保险、文教、商业、物业等六大服务。云南城投的“三舟”构想融合了绿色生态城市、智慧城市、宜居城市等理念，形成了大健康产品的标准化开发模式，对于其他城投公司布局大健康产业有较好的借鉴意义。

（四）城市水环境治理

随着《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）、《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建〔2016〕928号）、《关于全面推行河长制的意见》等政策文件的出台，城市水环境治理逐渐被行业重视。

图3 城市水环境治理

城市水环境治理主要包括城市黑臭水体治理、污水处理及地下水污染治理等。目前各地城投公司较多地通过PPP模式参与污水处理厂及自来水厂建设，黑臭水体治理业务在政策推动下也取得一定进展。海绵城市项目、城市景观河湖水体生态修复以及污泥处理等业务都具备比较好的增长潜力。尤其是污泥处理较易受到忽视，自2015年“水十条”提出“治泥”至今不过四五年，污泥处理行业仍处于初级发展阶段，污泥资源化利用模式仍在探索，城投公司可以将污泥处理与园林行业结合起来，将污泥做成营养土或土壤改良剂用于林木种植等，也可用于生产建材。

五、总结

“十四五”时期，为加快推进国家治理体系和治理能力现代化，城市治理迎来新机遇和新挑战。基于城市建设及运营主体的角色定位，城投公司应根据城市治理的时代要求积极布局相关业务，通过继续完善市政基础建设、推动智慧城市建设、发展大健康产业等手段不断改善城市人居环境、提升城镇居民生活水平，从而成为城市治理水平稳步提升的重要支撑。

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