文/睿立方咨询

摘要：本文基于城投公司市场化转型的背景，简要介绍标杆管理在城投公司开展市场化业务上的应用，旨在为处于转型发展探索期的城投公司自主构建市场化业务体系提供工具和方法论上的参考。

一、引言

在近年来我国不断加强地方政府债务管理、深化国资国企改革的大背景下，长期担任政府融资重任的城投公司不得不开启市场化转型发展的步伐。某种意义上来说，“转型”就是要面向市场，逐步剥离传统的公益性项目投融资职能，转向以经营性业务为主的发展模式。

然而，由于经济发展水平、政策、市场开放程度、地域文化等因素的差异，各地城投公司转型的效果、程度不尽相同。自2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）发布至今，城投转型探索历经10年，江浙沪等发达地区的部分城投公司如上海城投、杭州城投等已经成功转型，其在剥离政府信用、建立健全内部管理机制的基础上，逐步构建成熟的市场化业务体系。然而，部分地区的城投公司仍然处于转型发展探索期，就业务而言，只是承担政府公益类、市政类项目建设任务，面临着传统业务生存空间越来越小、自主经营性业务欠缺的窘境，因此，这类公司亟需汲取先进地区城投公司的转型经验以加快自身发展。本文通过标杆管理法的引入，为城投公司提供向同业优秀企业借鉴和学习的路径。

二、标杆管理的内涵及意义

（一）标杆管理的内涵及背景

标杆管理产生于企业的管理实践（于1979年由美国施乐公司首创），也被称作基准管理、标杆瞄准、对标管理等，是一种以先进企业为标杆，不断改善企业经营管理水平的方法。按照麦肯锡的说法，标杆管理是“寻找和研究同行一流公司的最佳实践，以此为基准与本企业进行比较，得以不断改进，进入或赶超一流公司、创造优秀业绩的循环过程”。

标杆管理法在改革开放后进入我国，率先被宝钢、海尔、联想等大型企业应用于企业经营管理的各个方面。2013年，国务院国资委下发《中央企业做强做优、培育具有国际竞争力的世界一流企业对标指引》，要求各中央企业以核心目标为远景导向，将对标管理运用于改革创新各项活动当中。此后，国资委定期编制印发《企业绩效评价标准值》、世界一流企业评价对标报告和企业职工薪酬调查报告，为中央企业国际对标、行业对标提供参考和指导。标杆管理法逐渐演变为国企改革发展的有效管理方法。

（二）标杆管理在城投公司开展市场化业务上的意义

标杆管理法可以运用于战略规划、组织架构、经营理念、产业布局、业务流程等企业管理的多个方面，本文主要讨论标杆管理在城投公司开展市场化业务上的意义。

1. 把握产业发展方向，引领产业转型升级

作为脱胎于传统城建投融资体制的特殊市场经营体，城投公司在市场化转型过程中对于经营性业务的选择，除了考虑盈利性，还需兼顾产业协同发展、国有资产运营等职能发挥。通过标杆管理，城投公司向拥有类似城市资源禀赋及产业布局的同行业企业寻求有益经验，有利于进一步明晰产业选择和业务布局，并通过产业链延伸和发展引领本地产业转型升级。

2. 明晰市场竞争态势，为战略定位和区域扩张奠定基础

首先，通过对同地区其他平台公司的分析，可以有效识别城投公司所在区域的同业竞争环境，为公司制定业务发展战略提供有益参考；其次，通过对意向市场地区平台公司的分析，可以有效识别当地的产业竞争环境，为公司市场化业务的区域性扩张奠定坚实基础。

3. 推动管理体制改革，提升业务经营效率

市场化业务的开展需要更加灵活高效的管理体制和运营机制作为支撑。部分城投公司的内部管理仍然有着很强的行政化色彩，通过标杆管理和经验借鉴，可以倒推城投公司实行内部管理体制变革，提高对外部环境的响应速度，进而提升市场化业务的运营效率。

4. 获取地方政府支持

真正的市场化转型需要城投逐步摆脱对政府的资源依赖，但是对于部分城投公司来说，通过前期政府在资产注入、财政补贴、特许经营权授予等方面的支持，有利于其夯实市场化转型的基础。在地方政府防控风险的背景下，城投公司要想继续争取政府支持，可行的一个办法就是通过城投转型成功案例的调研，合理制定公司发展路径，科学擘画未来业务蓝图，以达到理想的政府游说效果。

三、城投公司开展业务标杆管理的关键流程

（一）现状分析

城投公司在业务领域引入标杆管理的诉求无外乎两种，一是通过改革创新做强做优现有业务，二是积极参与经营性业务或涉足市场化程度较高的行业，两个维度上推动公司业务市场化扩张。所谓“先诊断、后开方”，城投公司应在对业务发展现状进行详细梳理和归纳的基础上，明确业务发展的不足以及业务布局与战略规划的差距，从而划定标杆管理范围，制定业务单元标杆管理工作方案。

（二）标杆选取

标杆选择原则：①可参照性：对公司在业务流程优化、商业模式创新方面具有借鉴价值；②可获取性：标杆企业的相关资料能够通过网络、内部资料、合作沟通等渠道获得；③公认性：标杆企业在某一业务领域获得业内公认，属于较为成功类型。

标杆选取对象：①区域内其他平台公司；②其他地区规模同等、业务相近的平台公司；③某一业务领域处于市场领先地位的民营企业或外资企业。

（三）标杆比较

1. 数据收集与指标体系建立

资料和数据是标杆管理的基础，也是标杆内容得以精确化和定量化的必要工具。城投公司开展标杆企业资料收集一般可通过公开文献、网络、政府资料、咨询公司数据库以及实地考察调研等方式。

在此基础上，需要确立科学合理的标杆指标，用以全面反映所瞄准的内容和对象。指标的选择一方面要遵循定性定量相结合，另一方面要具备可获取性，涉及指标的相关资料能够通过各类渠道获得。

2. 差距分析

根据内部分析结果、标杆企业资料和标杆指标体系，可以开展指标对比和差距分析，并确定业务绩效差距和造成原因。

（四）方案制定及实施

根据差距分析中发现的与标杆企业的差距，讨论确定需要优先引入业务发展的哪些成功实践，在预测可能出现的困难和偏差的前提下，编制标杆管理的具体行动方案，将所确定的目标逐层分解，转化为子目标或过程目标值，落实到业务单元、职能部门、岗位等责任主体。

（五）持续改进

标杆管理是持续的管理过程，不是一次性行为。因此，应持续关注绩效改进效果，制定相应的调整措施。如有必要，可重新调校标杆。在第一阶段标杆管理完成后，对既有成果进行巩固，压茬实施下一阶段的标杆管理活动，最终在紧密的循环往复中，构建完成包括商业模式、业务流程、竞争策略、业务结构在内的一系列业务管理规范，为公司市场化业务的开展提供支撑。

四、案例分析

某地城投公司（以下简称“A公司”）为加快集团市场化转型、增强自我造血能力，积极开展多元化业务布局，其中以地产置业板块为重。A公司以原先开展的安置房和保障房建设业务为基础，以政府划转的优质土地资产为依托，采取新设子公司的方式涉足商品房开发和商业物业在内的地产业务，通过标杆管理法的运用，在短短两年间就将地产置业打造为仅次于城市建设板块的第二大业务板块。A公司开展标杆管理的亮点如下：

1. 基于价值链分析的标杆选择

一是基于房地产行业的区域差异性，结合集团房地产业务的战略定位（成为区域龙头企业），选定相邻地级市的2家民营企业作为标杆对象；二是基于价值链分析，A公司充分认识到自身开展房地产业务的三大短板环节，即规划设计、营销管理和运营管理，并于全行业范围内将2家龙头企业（均为大型民营企业）纳入标杆对象库；三是在全省范围内识别规模同等、旗下设有地产业务板块的城投集团，选择其中1家作为标杆企业，重点研究城投集团总部对所属地产公司的管控模式、该地产公司的业务布局等。

2. 基于平衡计分卡的标杆指标体系构建

A公司创新性地将平衡计分卡与标杆管理联系起来，通过财务、客户、内部流程、学习与成长4个维度，将地产子公司的发展战略落实为可操作的衡量指标，并结合标杆管理过程中的差距分析和指标对比，得到基于该指标体系的具有合理性和可操作性的目标值。

在这种模式下，平衡计分卡为标杆指标的选取提供了依据，标杆管理反过来又对平衡计分卡指标的目标值产生影响，这样不仅建立了标杆指标体系，还可同步建立以战略为导向的绩效管理体系，从而通过绩效管理体系对标杆实施进行考核与总结，更好地执行标杆管理过程中“调校标杆、持续改进”的关键步骤。

3.基于标杆管理落地的多维保障措施

（1）加强组织领导。A公司高层领导极其重视标杆管理工作，高标准实施标杆推进“一把手”工程，设立标杆管理推进小组，小组成员由高层领导和主要负责人（如计划开展标杆管理的子公司所属总经理）构成，由推进小组对标杆管理相关工作进行全面指导与监督。

（2）加强宣传和沟通。A公司通过邀请外部管理专家进行宣讲、主要中层领导面向所属部门员工举行讨论会等手段，使全公司上下加快形成现代化企业管理意识，尤其需要认识到市场化转型的紧迫性和必要性，从而使标杆管理的应用更加深入人心。

（3）建立标杆方案实施奖励机制。A公司通过评选标杆员工、标杆部门等举措，充分调动员工参与标杆管理的积极性。

（4）加强人才队伍建设，提升员工素质。A公司意识到，人是业务的实施主体，人员素质的高低决定了标杆管理工作的推进效果，因此其实施标杆管理的时间点选择在公司人力资源管理变革取得初步成效之后，将标杆管理与人力资源管理深刻链接起来。

（5）加快资源优化整合与内控制度建设。A公司通过对资产资源的重组，提高资产的有效性，以优质资产资源为依托积极介入经营性业务；建立健全企业内控制度，针对业务处理过程中的关键控制点，将内部控制落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节，保障标杆管理充分发挥提升市场化业务水平的功能。

（6）争取政府支持。A公司积极向政府汇报标杆管理相关工作，继续争取政府层面的政策支持、资源注入和机制保障，在此基础，A公司以标杆管理为抓手，在企业管理改革的各大方面都取得一定成绩。

五、结语

俗话说：它山之石，可以攻玉。通过标杆管理法的有效应用，城投公司可以汲取业内成功经验，更好更快地推进旅游、房地产、贸易等经营性业务的市场化转型发展，从而以业务单元战略支撑公司总体战略的落地实施。

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