文/王艳

摘要：新冠肺炎疫情冲击下，我国各地经济下行压力明显增大。大力推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，加快开展县城城镇化补短板强弱项工作是2020年新型城镇化建设重点任务。县级平台公司作为推进县城城镇化建设的主力军，如何紧抓政策机遇、借力市场化转型发展值得思考。

一、2020年以来，县城城镇化利好政策持续加码

2020年以来，受疫情等多方面因素影响，我国经济下行压力持续加大。同时新冠肺炎疫情暴露出当前县城在公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板弱项。李克强总理在2020年政府工作报告中提出,要扩大有效投资,重点支持“两新一重”建设，其中“一新”就是加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。而发改委从下发政策文件到召开工作部署会议，再到专门为县城新型城镇化建设设立专项企业债券，一系列的文件和会议精神说明国家正在强力推进县城城镇化补短板强弱项工作。

二、县城城镇化发展现状及工作重点

1、城镇化持续推进，县城成推进新型城镇化建设的重要载体

2012年底，党的十八大正式提出“新型城镇化”战略，我国进入全面提高城镇化质量的转型发展阶段。截至2019年末，我国常住人口城镇化率达到60.6%，比2012年提高了8.03个百分点，年均提高1.15个百分点；户籍人口城镇化率为44.38%，比2012年提高了9.38个百分点，年均提高1.34个百分点。当前我国常住人口城镇化率稍高于世界平均水平（55.3%），但仍显著低于高收入经济体（81.3%）和中高收入经济体（65.2%）的水平。根据联合国《世界人口展望2019》，预计到2030年我国常住人口城镇化率将达到70.6%，至2050年将达到80%左右。因此未来十年我国城镇化将继续深化推进。

图1：2012年-2019年我国城镇化率趋势图

随着新型城镇化战略和乡村振兴战略的深入开展，县城作为城镇地区与乡村地区的紧密交融之地，既是新型城镇化的主战场、城镇体系的重要一环，也是促进城乡融资发展的关键、乡村振兴的重要支撑。总体来说，县城的市政公用设施和公共服务能力配置水平和城市还存在一定的差距，无法满足实际民生需求（如图2）。在当前经济下行，特别是受疫情冲击后压力明显加大的背景下，2020年《重点任务》提出“大力推进以县城为重要载体的新型城镇化建设”，短期来看，有利于拉动投资、促进消费、推进实施扩大内需战略；从中长期看，有利于优化城镇化空间格局、推进城乡融合发展、提升人民幸福感。

图2：2018年城市与县城市政公用设施水平对比

2、县城城镇化水平的区域不平衡现象依然存在

在区域协调发展战略背景下，我国不同区域发展不平衡不充分的现象虽有改善但依然存在。相对于东部地区，中西部城市发育明显不足，中西部地区城镇化水平偏低。以县城生活垃圾无害化处理率和燃气普及率为例，东部沿海地区（江苏、浙江、福建、山东等）的县城接近100%，而西部地区大部分县城的生活垃圾无害化处理率不到90%，燃气普及率甚至不到60%（见图3）。另外，即使在东部地区，城市与县城之间的城镇化水平也存在差距。以温州为例，2018年温州市城镇化率为70%，分县（市、区）来看，除洞头区外其他市辖区城镇化率均达到90%以上，而各县的城镇化率基本上低于60%（见图4）。

图3：2018年不同省份县城生活垃圾无害化处理率和燃气普及率

图4：2018年温州各县（市、区）常住人口城镇化率（%）

3、补短板强弱项是推进县城城镇化的工作重点

新冠肺炎疫情暴露出县城在公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板弱项，综合承载能力和治理能力仍然较弱，对经济发展和农业转移人口就近城镇化的支撑作用不足，与满足人民美好生活需要还有较大差距。因此，补短板强弱项将是下一步推进县城城镇化的工作重点，围绕健全公共卫生服务设施提标扩面、环境卫生基础设施提级扩能、市政公共设施提档升级和县域产业培育设施提质增效等4个方面，不断提升县域城镇综合承载能力。健康化、品质化、智慧化、社区化都是下一阶段县城城镇化的重要主题。

4、县城城镇化发展要融入到城市群、都市圈战略中

城市发展规律表明，以城市群为主体引领城镇化发展是城镇化高质量发展的一般路径。2017年党的十九大报告首次提出要实施区域协调发展战略，并提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。《2020年重点任务》再次强调了城市群—都市圈—中小城市—特色小镇的新型城镇化空间格局框架。近年来，我国城市间的联系日益紧密，以城市群为主体的城镇化格局不断优化，而随着中心城市辐射带动作用不断增强，城市群内核心城市与周边城市共同参与分工合作、同城化趋势日益明显的都市圈不断涌现。而县城作为新型城镇化体系的重要一环，是优化城镇化空间格局的重要突破口。因此，在加快推进县城（尤其是城市群地区县城）补短板强弱项工作的同时，一定要将自身融入到相应的城市群、都市圈发展中去，既能承接中心城市非核心功能疏解，助推形成同城化发展的都市圈，也要做好县城与邻近地级市城区、省会城市设施的统筹布局、衔接配套。

三、县级平台公司如何借力转型发展

1、县级平台公司仍是县城城镇化推进的主力军

县城城镇化投资巨大，绝大部分县城的财力都不足以支撑城镇化补短板强弱项所需资金，“钱从哪来”成为推进县城城镇化关键问题。根据城乡建设统计年鉴，2018年县城市政公用设施建设资金来源主要包括预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金，其中：预算内资金占比29.78%，中央和地方财政拨款分别占4.23%和25.55%；债券融资占比1.23%；自筹资金占比最高，为41.91%;其他资金占21.04%。县级政府平台公司和PPP模式是自筹资金和其他资金的重要载体。

图5：2018年县城市政公用设施建设资金来源（单位：亿元）

县级城市地方财力本来就非常有限，再加上新冠疫情的持续影响，地方财政收支平衡压力不断加大。PPP模式在10%财政支出红线限制下，发挥的作用也非常有限。

上级转移支付方面，一是中央预算内投资安排6000亿元，比去年多224亿元；二是财政赤字率拟按3.6%以上安排，超去年2.8%的水平，同时发行1万亿元抗疫特别国债。三是安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。中央层面筹资超过5万亿元，其中新增超过2万亿元，并且为新增资金创设特殊转移支付机制，直达县级财政。可以看出，2020年中央财政支持地方的力度空前，很大程度上缓解了地方政府的财政压力。但是从往年基建投资资金来源占比来看，中央财政资金占比较低，地方政府需要用这些资金撬动社会资本，更好的发挥财政杠杆作用。

而县级平台公司作为地方政府基建投融资、建设和管理的重要载体，一方面可以作为财政资金的承接主体，比如地方政府专项债，并利用项目资本金制度，撬动项目配套融资；另一方面，对于具有一定收益的经营性项目，平台公司通过对接政策性银行贷款，发行企业债券、专项债券、中期票据、私募债等市场化融资方式解决建设资金问题。县级平台公司仍将是县城城镇化推进的主力军。

2、统筹融资规划，缓解债务压力、化解债务风险

2020年3月27日中共中央政治局会议提出要加大宏观政策调节和实施力度，积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，引导贷款市场利率下行，保持流动性合理充裕。2020年以来，城投公司的融资环境持续改善。Wind最新数据显示，2020年上半年全市场城投债共发行2655只，规模达2.15万亿元，相比去年同期1987只、1.64万亿元规模，分别上涨25.2%和23.7%。从城投债募集资金用途来看，主要用途仍是借新还旧，数量占比超七成。

对于县级平台公司来说，由于信用级别普遍偏低，其市场化融资渠道相对受限，融资利率偏高。为配套落实县城城镇化补短板强弱项工作，发改委专门推出县城新型城镇化建设专项企业债，对符合条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目予以融资支持。如果专项企业债券能够按照《发行指引》的内容执行，对于县级平台公司来说，将是重大利好。一是降低债券发行标准，融资规模有望扩容。相比较一般企业债券和其他类型企业债券，县城新型城镇化建设专项企业债发行标准明显降低，也未设定增信要求。二是募集资金用途要求较为宽松，利于缓解债务压力。县城新型城镇化建设专项企业债允许使用不超过50%的募集资金用于补充营运资金，用于项目建设部分的募集资金，可偿还前期已直接用于募投项目建设的银行贷款。三是增强了信用背书，有利于降低融资成本。《发行指引》要求对已取得本专项企业债券发行注册通知的募投项目，优先安排中央预算内投资和地方政府专项债券等资金，以支持募投项目所需资金的足额到位。专项债券绑定预算资金和地方政府债在一定程度上有利于增强信用背书。

县级平台公司应抓住政策机遇，在保障重大项目投融资建设的同时，提前做好债务化解统筹规划，以时间换空间，逐步化解债务风险。

3、项目推进与业务发展相融合，促进市场化转型

从县城城镇化补短板强弱项项目范畴来看，其与当前县级平台公司涉足的业务是高度吻合的。比如大健康、教育、体育、养老、文化旅游等幸福产业；垃圾无害化资源化处理、污水处理等环境板块；停车场建设运营、市政管网运维、市政公用设施智慧化改造、老旧小区改造等城市运营、城市更新业务；农村闲置资源资产盘活、冷链物流设施建设运营等现代农业或交通物流业务板块。

对于县级平台公司来说，如何利用政策机遇，在承担基建项目建设任务的同时，加快自身市场化转型发展值得思考。县级平台公司首先应明确自身的定位和发展方向，在主业确定的范围内有所为有所不为，防止多度多元化。在对接工程建设项目时，县级平台公司应充分结合自身定位和区域资源情况，争取工程建设项目与公司定位、主业发展和市场化转型相衔接。比如将承接产业园区项目，在完成政府任务的同时，将建设并持有经营性资产作为公司转型发展的重要途径。

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