文/朱多策

摘要：本文在加强地方政府债务管理、国资国企改革的大背景下，较为深入地分析了新形势下区县级融资平台通过资产整合重组这条必经之路实现市场化转型的必要性、资产选择、重组模式和实施路径，旨在为区县级政府及其融资平台在资产整合重组工作上提供思路和借鉴。

一、 引言

随着国家关于规范地方政府举债融资、公益性项目建设、国有资产管理等行业监管政策和国资国企改革相关系列文件的颁布实施，融资平台在市场竞争中存在的有效资产匮乏、经营性现金流不足、抗风险能力弱、现代企业制度不完善等发展问题不断凸显出来，全国范围内的不同行政级别的融资平台通过资产整合重组优化、业务板块的重构、集团管控模式的构建、现代企业制度的完善、资本运作等方式实现了不同程度的市场化转型。

相对于省市级融资平台来说，由于区县级城市在地方经济、财政实力和改革理念等方面相对落后，很多区县级融资平台在这波转型浪潮中的步伐亦相对滞后。在监管政策规范约束和转型形势加大市场竞争的双重压力下，通过不同程度，不同路径的资产整合重组为企业发展赋能，已成为新形势下，尤其是“十四五”期间区县级融资平台做大做强、实现市场化转型的必经之路。

二、 区县级融资平台资产整合重组的必要性

（一） 提高资产质量与优化资产结构的需要

对于区县级融资平台，由于地方经济较为落后、财政实力较弱以及优质国有资产资源相对匮乏，大部分公司最初都是通过政府注入少量货币资金、土地和政府大楼、市政道路、公园广场等公益性资产作为注册资本或资本公积设立的，这便导致了大多数区县级融资平台资产规模虚增严重、资产质量不高、优质资产不足、资产结构单一等诸多资产问题。

从《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）到《财政部关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）再到财政部等六部委发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），国家及相关部门三令五申，强调不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台，地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源。国家发展改革委《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）直接指出纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券。《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）强调若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。

虽然强监管政策频繁发布，但由于政策时滞或由于区县级融资平台转型意识相对薄弱，加之地方城镇化建设任务相对繁重，太多融资平台在市场化转型发展道路上目前尚处于初级阶段，存在“四资”整合不到位或违规注资等行为，直到“非转不可”的地步才建立起资产整合重组优化的意识。因此，扩大有效资产、优化资产构成、规范开展资产整合重组优化工作成为区县级融资平台实现市场化转型的突破口和重要基础。

（二） 重构市场化业务板块与打造经营性现金流的需要

以往区县级融资平台中城投公司业务模式多为承担政府的土地开发整理和保障房等公益性项目委托代建或自建并政府回购业务，其它在旅游、交通、环保、开发区建设等方面的融资平台多为承接政府相关领域公益性项目或融资目的而设立，这些融资平台主要的收入来源就是政府代建费和财政回购资金，但由于公益性项目周期长、投入大等特点，政府向融资平台支付款项往往不及时，常年以应收账款形式挂在其资产负债表上，导致企业现金流不稳定，偿债和抗风险能力薄弱。

随着融资平台市场化转型的推进，一些区县级融资平台已经完成了形式上的资产整合重组，但实际为“整而不合”，总体来看，区县级融资平台中仍有大部分地区和企业未实现真正的业务市场化转型，存在业务种类单一、职能交叉重叠、业务盈亏能力弱、自身“造血”能力不足等问题。

资产整合重组是融资平台整合区域优质资产资源，快速构建经营性业务蓝图，提升市场化融资能力的重要手段和途径，因此融资平台业务板块的重构必然要经历资产重组整合阶段。

（三） 提高企业信用评级与增强市场化融资能力的需要

区县级融资平台较省市级整体信用评级偏低，发债数量和规模也不能和省市级融资平台相比。根据Wind数据显示，目前全国地方融资平台数量约11000多家，在按照债务余额排名前1000家融资平台中，主体信用评级为AAA的融资平台为272家，区县级融资平台328家中AAA级别的仅占21家，其余均为AA和AA+。

目前融资平台发行的城投债主要包括企业债、公司债、非公开发行公司债、中期票据、短期融资券、超短期融资券和定向工具等，各种债券品种都至少要求披露主体评级，不同主体信用级别的债券信用利差存在较大差别。以中国五大信用评级机构之一的联合资信为例，其对城投行业信用评级的方法为综合分析地方政府支持能力（包括地方区域经济、政府财政实力和地方政府债务）和城投企业自身信用风险（包括业务风险分析和财务风险分析），主要通过对影响偿债主体的经营风险和财务风险的所有要素进行分析和判断，给出受评主体的信用级别。由于区县级政府经济和财政实力较弱，且债务负担严重，所以通过提高平台公司自身信用水平更为行之有效。在业务风险分析方面，重点关注业务构成和业务盈利能力；在财务风险分析方面，重点关注的就是资产质量和资产结构，这两方面对于融资平台的资产整合重组的要求归根结底也正是上文提到资产结构优化和经营性业务打造的要求。

近两年受益于融资政策边际宽松等因素影响，融资平台的融资环境向好，其主体信用评级上调事件不断增加，随之信用利差进一步压缩，对于尚未进行评级或信用级别较低（达不到AA）的区县级融资平台同时带来了机遇和挑战，因此提高企业信用评级更有利于融资平台迈入资本市场或在资本市场获得更多的投资者支持。

三、 资产整合重组范围

从政策层面我们已经知晓融资平台资产注入的负面清单，那么在实践中有哪些优质资产可以整合注入融资平台呢？为此，我们可以从“四资一项”（即资金管理、资产处置、资源配置、资本运作和工程项目）的角度出发，全面梳理和盘活区域内国有资产资源和在建项目，打破不同单位分割管理国有资源的界限，结合区域内国有资产资源现状和融资平台转型发展需求，把具有一定经营性质的资产和项目划转注入融资平台，把公益性资产以无偿、置换或回购方式剥离融资平台，提高融资平台资产质量，优化资产结构，逐步建立起市场化运作的资本运营体系。可以划转注入融资平台公司的资产主要包括以下内容：

第一类：货币资金，主要包括一般公共预算资金、专项资金等；

第二类：行政事业单位资产及改制企事业单位的剩余净资产，主要包括固定资产（土地及房屋、用财政性资金举办的经济实体（如酒店、招待所）等）、流动资产（存货、应收账款等）、无形资产（出让或划拨土地使用权、专利权、商标权、特许经营权等）；

第三类：企业国有产权，主要包括国有资产管理机构、行政事业单位对国有独资、控股、参股企业持有的股权和国有独资、控股、参股企业对下属全资控股、参股企业持有的股权；

第四类：政府投资建成或在建的经营性或准经营性项目资产，主要包括自来水供应、污水处理、垃圾处理、燃气热力供应等项目资产；

第五类：其他资源性国有资产。主要包括：

（1）公共资源特许经营类：加油（气）站、混凝土搅拌站、医疗废物集中处置、建筑垃圾消纳场等特许经营权，城市公共汽电车线路运营权、公共场所广告经营权、城市出租车经营权、公共场所车辆停放和服务场点经营权，道路、桥梁、公园、河堤、广场、景观、人防设施等城市公共资源的冠名权；

（2）旅游景区、景点经营权、国有林地使用权、矿产资源的探矿权和采矿权、河道砂石开采权、码头运营权、温泉资源开发权和经营权等。

四、 资产整合重组模式与路径分析

地方政府在确定国有资产整合注入清单的基础上，应遵从融资平台市场化运作的原则，对拟授权集中注入、经营管理的国有资产，根据不同资产类别和性质采取灵活多样的整合和经营管理模式和路径，基本方式主要包括资产划转、增资扩股、资产收购、授权经营等。通过授权将区域内分散的国有资产交由融资平台统一运营管理，把低效率运营的国有资源盘活转变为高效流动的国有资本，形成从国有资源到资产、资本、资金依次良性循环的运营体系。需要说明的是，对于拟整合资产需满足产权清晰的条件。对于不同类别和性质的国有资产整合模式和路径分析如下（以货币资产直接注资的方式这里不作分析）：

（一）行政事业单位资产及改制企事业单位的剩余净资产

整合模式一：授权经营管理

实施路径：对固定资产实行所有权与经营权分离，资产所有权归原产权单位所有，经营权统一归融资平台所有。政府通过授权委托融资平台对上述国有资产进行运营管理（统一对外出租），融资平台与政府约定按照租金收入剔除成本性支出后的一定比例提取运营管理费。租金收入实行“收支两条线”管理，剩余租金收入全额上缴财政，或政府与行政事业单位按比例分成。

整合模式二：资产无偿划转

实施路径：对固定资产、流动资产或无形资产进行无偿划转，资产所有权归融资平台所有，由其按相关国有资产管理和产权交易等相关法律规范规定统一进行出租、抵押、转让等营业活动，经营收益归融资平台所有或收益按比例分成。对于划拨用地，应符合《土地管理法》、《划拨用地目录》等相关文件要求，涉及补缴土地出让金或改变土地用途的需按要求进行补缴或变更土地用途。该模式会造成融资平台支付土地出让金的资金压力。

整合模式三：资产作价出资

实施路径：对固定资产、流动资产或无形资产统一由政府授权的融资平台的出资人进行作价出资，资产权属归融资平台所有。涉及划拨用地需变更出让用地的，授权出资人可将土地出让金收入以增资方式注入建通公司，实现土地作价出资。该模式可避免融资平台支付土地出让金的资金压力。

（二）企业国有产权

整合模式：股权无偿划转

实施路径：从融资平台战略发展和经营性业务板块打造的角度出发，选择与之相匹配或相契合且产权不存在瑕疵的国有独资、控股或参股企业，通过国有股权无偿划转方式注入融资平台，股权由融资平台原出资人统一持有。

（三）政府投资建设的建成或在建的经营性或准经营性项目资产

整合模式：资产无偿划转

实施路径：政府投资建设的各行政事业单位的在建工程待项目竣工验收后，统一交由融资平台经营管理，相关产权过户至融资平台名下，融资平台可采用股权合作、委托运营、经营权转让等方式实施管理，相关经济行为需符合国家法律法规和有关规定。

（四）其他资源性国有资产

整合模式：授权经营管理

实施路径：地方政府将资源性国有资产经营权、使用权通过授权经营、开发、管理等方式注入融资平台，融资平台可进行自主开发、合作开发、经营权转让等方式经营资源性国有资产，相关经济行为需符合国家法律法规和有关规定。

五、 结语

地方政府融资平台作为地方基础设施建设投融资的主力军，在助力城镇化建设、保障国有资产保值增值、促进国民经济平稳较快发展等方面承担了重要任务，对于经济较为落后、财权事权不匹配、投融资体制和国资国企改革推进较为滞后的区县级城市，地方政府要切实通过资产整合重组等一系列发展战略，为融资平台充实企业资本，打造经营性业务板块，做大做强平台实力，更好地通过融资平台促进地方经济发展。

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