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化解地方政府隐性债务——政策梳理与模式解读

文/睿立方咨询

摘要:地方政府隐性债务问题是中央长期以来的重点治理方向,2017年开始国家政策层面正式以公开的政策文件指导地方政府化解隐性债务,中央的有关会议上也特别重视对地方政府隐性债务化解和处理问题。本文旨在从地方政府隐性债务相关的政策中梳理出国家治理债务的思路,在此基础上再通过对部分地区的化债实践中总结经验与启示。

一、地方政府隐性债务的概念

2017年7月召开的中央政治局会议上明确“有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐性债务增量”,首次明确提到了“隐性债务”。公开的政策文件关于“隐性债务”的具体定义并没有明确界定,但通过参看2018 年多地政府根据中央指引文件发布的 “隐性债务风险应急预案”相关文件,可以基本确定地方政府隐性债务是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务,主要表现为国有企事业单位(地方政府融资平台为主)等替政府举借,由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务;政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中,通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府债务。

二、规范隐性债务相关政策梳理

2014年8月人大常委会表决通过了修改后的《预算法》,新法明确地方政府举债的唯一合法方式就是发行地方政府债券;同年10月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)(以下简称“43号文”),同样明确地方政府可以适度举债,但需采用政府债券形式,同时43号文还强调了“剥离地方融资平台的政府融资职能,地方政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还”。自此,“修明渠,堵暗道”的政府性债务管理制度逐步建立起来。

但是许多地方仍存在违法违规或变相举债,政策并不能一步到位预测到所有变相举债方式。2016年6月29日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上,国家审计署审计长刘家义在汇报《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时提到,部分地区仍违规或变相举债。审计署抽查发现,至2015年底,浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式,举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务,内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中,约定以政府购买服务名义支付建设资金,涉及融资175.65亿元;浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中,不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺现象。

2017年财政部对地方政府违规举债的问责力度加大,当年涉及被问责18个省份的市、区、县级地方政府。同年,国家相关部门公开发布多个政策性文件,特别针对地方政府违法违规或变相举债等会增加地方政府隐性债务的举债行为进行规范约束。

通过梳理相关政策可以发现,围绕隐性债务的政策重点“控增化存”,即遏制隐性债务增量,化解隐性债务存量,主要通过对地方政府相关责任人加大问责力度、严格规范地方政府的举债行为遏制隐性债务增量,严禁地方政府通过利用PPP和政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债、地方政府变相担保等行为,同时还要求防范隐性债务资金链断裂风险,允许金融机构按照市场化原则合理为地方政府融资平台提供融资支持。

三、部分地区化债思路梳理

2018年三季度,财政部下发一系列文件指导地方政府做好地方政府隐性债务统计监测工作,其中《地方全口径债务清查统计填报说明》要求结合本地区债务化解计划,对逐笔债务制定化解安排。主要化债方式包括:安排财政资金偿还;出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还;利用项目结转资金、经营收入偿还;合规转化为企业经营性债务;通过借新还旧、展期等方式偿还;采取破产重整或清算方式化解。而实际化债运作中,各地政府的化债政策不尽相同,但相同的是都采取了“组合拳”的化债策略,针对本地区的债务特点和难点对症下药。本文主要列举以下五个地区的化债模式。

(一)贵州模式

贵州模式的特点是“国有担保+债转股+完善资本市场结构”。

贵州省是我国地方政府债务风险较大的地区。据统计,截至2018年底,贵州省政府显性债务余额为8849.81亿,债务率已经超100%的警戒线,非标违约事件频发, 2020年1月份,贵州省人民政府办公厅发布《省人民政府办公厅关于促进贵州资本市场健康发展的意见》,其中内容主要包括:一是完善地区担保机制,对现有的担保机构加大注资力度以提升其信用评级、组建新的混合所有制大型担保机构在当地开展业务;二是促进地区债转股业务的发展,积极培育省内地方资产管理公司,并引导各类基金参与债转股;三是促进股票市场的多层次发展,给地区国企和民营企业提供更好的金融环境,促进其做大做强。

贵州省意在通过对本地区资本市场的完善,增强地区的融资能力和抗风险能力,从而为地方政府以及地方融资平台的债务化解提供支持。在化解地方政府债务的风险的过程中,不仅着眼于短期维系债务系统的正常运转,还关注到长期对资本市场结构进行优化,促进直接融资市场发展。

(二)陕西模式

陕西模式特点是通过治理平台公司债务来控制隐性债务。

陕西省财政厅2018年8月发布的《关于推进我省融资平台公司转型发展的意见》规定:为支持转型后公益类国有企业加快发展,各级政府及相关部门要对原融资平台公司已形成的政府性债务进行清理剥离,确保融资平台公司市场化转型后轻装上阵。可以理解为对平台公司以空壳类清理、公益类的转为国有企业以及“商业类”国有企业不再提供政府融资为主要抓手。从中央和地方的政策治理角度而言,目前的隐性债务形成的主要渠道之一就是通过无序的平台融资形成的,所以通过对于地方政府投融资平台的梳理,陕西模式间接达到管控水龙头的目的。

(三)山西模式

山西模式的特点是“国开行贷款置换+资产整合+债务置换”。

山西交通控投集团于2018年12月与国开行牵头正式签订了《银团贷款协议》,债务置换规模达到2600亿元,平滑了山西交通控投集团的债务并且每年将减少利息支出30亿元。该模式是把一些有自身现金流的资产通过重组,把政府隐性债务变为市场债务。本模式强调资产系统性的梳理整合能力,对现金流较为稳定的公用事业有一定程度的借鉴程度。山西模式同样是着眼于对平台公司的债务治理达到对隐性债务的化解目的。

(四)镇江模式

镇江模式的特点是通过国开行低成本贷款置换达到化债效果。

镇江每年由国开行提供200亿左右的长期贷款,用低成本的贷款置换镇江区域内高成本的隐性负债。目前,镇江已有商业银行落地案例,合作银行为民生银行,模式为通过新增贷款来置换存量债务中的非标融资,金额6.8亿,期限5年,贷款利率为基准上浮15%。与山西模式的国开行贷款置换模式不同的是,镇江模式中国开行化债更应视为一个商业行为,一是镇江地处长三角腹地,发展潜力强大;二是有省级政府协调,整体经济上可行,等于多了一层保障。

(五)海口模式

海口模式的特点是“压缩经常性支出+盘活存量资产资源+债务置换”。

海口市政府2018年7月发布《海口市2018-2019年政府性债务化解规划方案》,计划通过加快推进十二个重点产业发展、发展总部经济、做强本地实体经济等措施,发展经济做大做强债务率分母;控增量、降存量多措并举管控和调优债务率分子,2年内消化政府性债务余额269亿元,在2019年年底前将全市和市本级政府债务率风险指标控制在警戒线以内。

2018年,海口具体实施了四方面举措:一是压缩经常性支出,统筹新增财力,偿还到期债务,海口市通过以上方式筹集了14亿元偿债。二是盘活存量资金资产偿还存量债务,全年从盘活的存量资金资产中安排 16亿元偿债。三是盘活土地资源,加大土地出让力度,筹集资金偿还债务,全年完成土地出让收入 295亿元,在保障省市重大项目建设之后,筹集80亿元用于偿债。四是加快债务置换,优化债务结构,节约利息支出,通过债务置换后可相应核减项目贷款付息形成的债务约20亿元。

四、关于隐性债务化解的经验启示

(一)各地区化债思路总结

在开展隐性债务化解工作时,各地区的政策思路可以总结概括为以下几点:

一是促进城投平台的市场化转型,化解平台公司债务是化解隐性债务的关键,要实现政府投融资方式的根本改变,借助市场化力量开展基础设施建设;二是借助国开行低成本贷款进行债务置换,将债务以“短期”换“长期”,以“高成本”换“低成本”。三是全面系统摸查隐性债务和可利用的财政资源;四是加强多层次资本市场建设,提高地区抗风险能力;五是充分盘活当地存量资产资源,注重国有企业在化债阶段的重要性,促进国有资本保值增值,为债务化解提供资金来源。

(二)隐性债务化解启示

各地区在探索化债思路的同时,也根据当地的实际情况形成了因地制宜的化债政策,积累了一定的实践经验和教训,其他地区今后在借鉴经验时应充分总结吸收,总的来看,化解隐性债务的启示可以总结为以下三点:

第一,严控新增隐债是化债的大前提。政策对严控地方隐性债务新增的总体原则不会变,也只有控制了隐性债务增量,才能谈化解存量的思路。

第二,重点解决隐性债务如何偿还问题。针对财政部提到的六种化债偿还方式中,有三种可行性较高,其一是通过财政预算资金偿还,其二是出让土地、房产及经营性国有资产权益偿还,其三是通过借新还旧、展期等方式偿还。其余三种化债方式的操作可行性较低,如利用项目结转资金、经营收入偿还方式,在具体操作中由于项目现金流缺乏、期限不匹配等问题适用性有限;剩下的转化为企业经营性债务和对债务单位进行破产重整两种方式对地方城投公司的要求和影响较大,可行度比较低。具体六种方案的分析见表2。

表2.png

第三,债务平滑十分必要。存量地方政府隐性债务的规模庞大,而政府和负债企业支付能力有限,因而用“时间换空间”的债务平滑措施十分必要。对于债权债务关系清晰、对应资产清楚、项目具备财务可持续性、化债方案明确、短期偿债流动性压力较大的到期债务,可适当采用延长债务期限或债务置换的方式化解。

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