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谈新时期乡村振兴战略下的城投作为

文/许宏宇

摘要:在国家大力实施乡村振兴战略的背景之下,“三农”发展不仅是国家政策的关注点,更是城投公司拓宽产业链、积极寻求转型发展的重要发力点。作为一直以来我国城乡建设和地方经济发展的“中坚力量”,城投公司将在乡村振兴这幅美丽巨制中绘就浓墨重彩的一笔。

“农,天下之大业也”。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。实施乡村振兴战略事关全国亿万农民的幸福感与获得感,事关全面建成小康社会全局,也是我国社会主义制度优越性的切实体现。乡村兴则国家兴,乡村衰则国家衰。顺应国家经济社会发展趋势和城镇化发展规律,十九大报告首次提出实施乡村振兴战略,这在我国城乡发展史上具有划时代的里程碑意义。

在国家大力实施乡村振兴战略的背景之下,“三农”发展不仅是国家政策的关注点,更是城投公司拓宽产业链、积极寻求转型发展的重要发力点。作为一直以来我国城乡建设和地方经济发展的“中坚力量”,城投公司将在乡村振兴这幅美丽巨制中绘就浓墨重彩的一笔。

一、乡村振兴政策的发展脉络

2017年10月18日,习近平总书记在十九大报告中提出实施乡村振兴战略。

2018年6月,党中央印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》,明确乡村振兴的总体要求、基本原则、发展目标和具体内容。

2018至今连续4年的中央一号文件也都是以“乡村振兴”为主题,持续对“三农”工作进行全面擘画和部署。

2021年中央一号文件中指出,目前我国脱贫攻坚战已经取得全面胜利,脱贫攻坚取得显著成效。2021年2月25日“国家乡村振兴局”的正式挂牌也标志着我国“三农”工作进入了全面开展乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果的新阶段。

二、城投参与乡村振兴战略的现状分析

近年来,各地城投公司大力落实国家乡村振兴战略,积极开展各项相关业务,以“乡村振兴”“农业投资”等为名的地方政府下设国有企业也如雨后春笋般涌现。2021年之前,城投公司开展乡村振兴业务的重点为脱贫攻坚,主要是对区域内乡村地区的基础设施建设以及人居环境改善。

纵览各地城投公司实施乡村振兴战略的实际案例来看,各级地方政府高度重视“三农”问题,大力实施乡村振兴战略以发挥其助力区域经济和社会发展的重大作用,因此大多采取新设国有企业主体模式,即“乡投或农投”类城投公司独立开展各类乡村振兴相关业务,在具体的管理和运作方式上,要么与传统的综合性城投公司“同级”平行管理和运作,要么作为综合类城投的重要业务板块之一(母子公司关系)存在。诚然,由于政府支持力度,区域资源禀赋以及市场化转型深度等差异的存在,各地城投公司参与乡村振兴战略的水平参差不齐。

在业务具体操作上,通常以园林绿化或土地整治业务板块开展运作;市县城投公司的园区招商引资业务部分延伸至农村地区产业园;部分城投公司还根据地方特色打造农文旅产业,将乡村景点进行包装升级,开发配套相关商业设施。除上述业务之外,农村金融投资业务、农业生产设备制造、农产品加工销售等业务,城投公司大多通过间接投资的方式参与其中。

三、城投实施乡村振兴战略的内在逻辑

“三农问题”一直是中国经济改革的头等大事,正如文章开篇所言“实施乡村战略,事关全国亿万农民的幸福感与获得感,事关全面建成小康社会全局”。而国有企业属于全民所有,履行社会责任,是国企与生俱来的属性。尤其是,国企在此次新冠肺炎疫情防控中和稳定经济社会发展中所展现出的重大使命与责任担当,已充分展示了中国特色现代国有企业制度的优势。三农产业虽然是政策支持的风口,但囿于多种因素涉农项目很难落地、投资回收期长、且大多是“不赚钱”的项目,然而作为地方大型国有企业和市场化投融资主体,履行社会责任优于经济责任,助力国家乡村战略,城投责无旁贷。

乡村振兴战略作为新时代“三农”政策的顶层设计,笔者认为在新的历史发展阶段实施乡村振兴战略,其核心内涵至少应包括以下两个层面:其一,实施乡村振兴意味着要重塑城乡关系,提高农业生产率和农村市场化程度,走城乡融合发展之路。城乡融合的关键是生产要素的流动与结合,唤醒农村沉睡的资金、资源和资产,实现资本、技术、企业家和土地的结合,提高生产要素效率,释放改革红利。其二,乡村振兴战略的实施旨在加强和扩大乡村基础设施建设。一是财政性建设资金要向农村倾斜,调整国家建设资金的投向和结构,加大农村基础设施建设,改善贫困地区生产生活条件。二是要加强对农村饮水安全、电网、公路、危旧房改造等小型基建投入,加强生态环境保护与建设。而“城市建设”一直都是城投的传统主业,做大做强核心主业的思路永不过时。从实现城投市场化转型发展的角度,开疆拓土扩大地理版图,走省市县区镇村的“跨区域发展”之路将成为城投的不二选择。这自然会带来城投主业由“城市建设”向“城乡建设”的转变,尤其是在上述核心内涵之下,这一发展思路更是充分迎合了新时期我国大力推进新型城镇化和乡村振兴的战略举措。虽然一字之差但带给城投的将是无限的发展空间。

四、城投响应乡村振兴战略的重要举措

(一)以项目策划和产业运作为基

乡村振兴,产业兴旺是重点。发展乡村产业,城投要顺应经济社会发展规律,以满足市场需求为导向,以乡村资源、产业基础、人文历史等优势为依托,以项目策划和产业运作为要,在继续从事传统农业农村基础设施建设、土地整理和增减挂业务的同时,集中主要精力因地制宜地选择适合本地的项目和产业类型。农业农村部农村合作经济指导司张天佐司长曾提出乡村产业应涵盖“现代特色农业、农业生产性服务业、农村生活性服务业、乡村传统特色产业、农产品加工业、休闲农业和乡村旅游、乡村建筑业、乡村环保产业、乡村文化产业”等9类产业。

具体的,有以下几种经典实施途径可供参考。首先,城投应以产业提升为基础,采取规模集群、一二三产融合开发的思路,集中连片规划建设开发高标准农田项目,同时考虑融入农业新科技、美丽乡村建设、农事服务、休闲农业等农文旅要素,以展示美丽乡村、智慧乡村、生态乡村的特点,整合涉农资金,吸引社会资本投入,打造功能完备的农业综合开发现代生态农业示范区,发挥标杆引领作用,为产业兴旺夯实基础。

其次,围绕市场完善功能,针对当前我国大部分县域内农业机械和特色农产品交易已具备相当规模,但配套设施不足、管理松散,特别是针对特色农产品的种植养殖、加工、销售既未形成一个完整的产业链,也无市场带动和窗口展示的现状,城投可考虑规划建设特色农产品交易和冷链大市场、农业机械交易大市场等,为提升区域农业社会化服务夯实基础。

亦可以考虑,围绕区域生态补齐短板,坚持源头减量、过程控制、末端利用的治理路径,以发展有机肥等农业服务业产业为导向,以畜禽规模养殖场等建设或改造为重点,推广节水养殖、发酵饲料等绿色新技术新模式,建设功能完善的规模养殖场粪污处理、农用有机肥生产、沼液储运等配套设施,全面推进畜禽养殖废弃物资源化利用、秸秆等农业废弃物综合利用,加快构建种养结合、农牧循环的可持续发展新格局。

(二)以强化资金保障为要

乡村振兴和农业产业发展的资金瓶颈的确是一个大问题。从解决资金问题,以及充分发挥城投公司在创新乡村振兴投融资模式的角度出发,笔者建议从以下两个方面着手。

1.各地政府要健全投入保障制度,创新投融资机制,加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局,确保投入力度不断增强、总量持续增加。同时要充分发挥各地“农投”类城投公司在项目融资、引导和培育新兴产业等方面的重大作用。乡村振兴所需要的先期大量基础建设资金,绝大部分依赖于政府对城投的投入,通过注入经营性资产(特别是经营性土地),加大资本金投入,为城投开展乡村振兴事业奠定坚实基础。同时,应充分发挥城投公司在“融、投、建、管”一体化方面的作用,协助政府提升财政资金使用效率和公用服务质量,把乡村振兴涉及的“规划、融资、投资、建设、运营”等各项职能,由城投统筹实施,资金集中规划、项目集中管理,进一步发挥市场化的效率,实现效能提升和物有所值。

2.构建并完善“一表两池”,实现项目的动态投融资平衡机制。其中,“一表”是指现金流量表。城投应逐步建立并完善基于项目的资金动态平衡机制。通过开展项目投资建设运营策划以及配套的投融资规划,充分考虑到自有资金、资产注入、涉农资金整合利用、政策性资金支持等因素,对项目现金流缺口进行财务测算,实现长期动态的平衡。

而“两池”则指资金池和资产池。各级地方政府应集合土地收益、基金收益、地方政府债券、专项补贴、土地资产注入等方式构建资金池全面支持乡村振兴项目建设。特别是将乡村项目实施涉及的土地收益、基金收入及村居土地综合治理新增用地指标跨区域交易收益注入城投,以此完善资金池的建设。同时优先安排土地整理的项目,确保新增耕地指标和城乡建设增减挂钩指标的适度增长规模,后期交易收益满足村居建设与还本付息所需资金需求,创新资产池的建设。

笔者在这里特别指出的是,以新增耕地指标和城乡建设增减挂钩指标作为融资质押,这是城投公司在乡村振兴投融资模式的重大创新。土地资产与土地资本,是乡村振兴必须面对的重要资金来源和资本化要素。耕地指标增减挂钩、占补平衡、高标准农田产能指标等土地城乡交易、跨区域交易所带来的资金,将成为乡村振兴乃至我国新型城镇化建设最重要的资金来源。目前跨省域的土地流转政策已无太多限制,城投需要在这方面积极参与其中并发挥重要作用。

(三)以强化外部合作为上

从长期来看,乡村振兴是一项系统性工程,是人力、物力、财力的有机结合,是战略、人才、资源的有效统一。无论从资金、技术还是人才等多个方面,对于目前正处于转型时期或未完全实现市场化转型的“农投类”城投而言,开展更加专业化的“三农”产业,选择强化与外部机构合作是上策。

除了资金问题,农业项目的产业链薄弱与供应链缺失是造成农业产业项目落地难的又一重要原因。从整个产业链来看,目前我国农业相关业务的上下游产业不完善,相关配套产业也相对缺乏,一个项目绝对不可能孤立存在,所有环节都要单个主体去做又不现实,凸显产业链中存在的短板和断点。而从供应链上看往往也存在缺失。农业尽管重要但短期还属于弱势产业,靠市场自发完成产业链的完善和供应链的健全需要相当长的时间。

如何实现从产业补链到产业集中,再到产业集聚,最终到产业集群的转化,笔者认为:基于“弱链缺链”这种现状,城投应在地方政府主导的总体框架下,积极争取地方政府支持并联合社会资本共建主导产业和优势产业的产业链和供应链条。接下来可以考虑采取与社会资本共同建设诸如农业产业示范园区模式,在园区内形成完整的产业集中,以此起到引领示范作用。同时对产业进行孵化培育,带动周边农民参与产业中来,不断发展壮大产业规模,构建和完善产业体系,进而由产业集中形成产业集聚。待产业规模达到一定程度时,应付形成对资本的吸引效应,引进央企、外埠国企和社会资本进一步壮大产业规模进而形成产业集群。

五、结束语

在目前及未来一段时期我国广义财政周期整体收缩,严控地方政府债务大背景下,乡村振兴领域是为数不多的仍受到政策支持和资金倾斜的领域,无论从这一战略的重要性、时间部署、区域广度、涉及范围、投入资金和资源等,都值得正处于市场化转型的城投公司给与高度重视并充分挖掘其中的潜在机会,在整体信用风险阴霾未消的环境下,承担乡村基础设施和公共服务等建设重要项目的城投企业,面临着太多的机遇和挑战。

本文为睿立方咨询原创,转载请联系:marketing@cnricc.com。

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