文章
  • 文章
搜索

025-86679153

睿立方观点

RECUBE VIEWPOINT

首页 >> 睿立方观点 >>原创观点 >> 我国地方政府专项债发行现状及趋势分析
详细内容

我国地方政府专项债发行现状及趋势分析

文/曾玲

摘要:新预算法于2015年1月1日起正式实施,拉开了我国地方政府债券发行的新序幕。在国家政策的推动下,作为国家补短板、稳增长的重要工具,近年来,地方政府专项债的发行量屡创新高,为我国基础设施建设筹集了大量的资金。本文从专项债的发展现状出发,结合目前专项债相关政策文件、发行情况等内容,对专项债的发展趋势进行了简单的分析。

一、我国地方政府专项债发展概述

(一) 地方政府专项债的基本涵义和作用

地方政府专项债券(以下简称“专项债”)是为有一定收益的公益性项目发行,以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。专项债要求“资金跟着项目走”,其投向领域应为国家精准聚焦重点领域和重大项目,其本质是政府投融资的一种方式。专项债券在推动我国市政建设,促进社会经济发展发挥了重要作用,同时也是健全和发展资本市场,国家宏观调控的重要工具。2020年以来,面临日益复杂和紧张的外部局势以及疫情的持续反复,我国宏观经济下行压力持续加大。在此背景之下,专项债对于拉动有效投资,稳定经济发增长挥了重要作用。

(二) 专项债发行政策梳理

2017年以来,国务院及财政部门相继出台一系列文件,旨在规范政府举债融资机制,完善地方政府债券发行管理,其中2020年《地方政府债券发行管理办法》发布,从发行额度与期限、信用评级及信息披露、发行与托管、相关机构职责等方面对我国地方政府债券发行做出具体要求,具有重要的指导意义。而随着专项债的推广和大量发行,专项债相关指导文件也陆续出台,其中财预〔2021〕10号文通过完善信息化手段,对专项债项目实行穿透式监测与管理,财预〔2021〕61号文对专项债进行事前、事中、以及事后的绩效评估等作出了具体的规定。2015年至2021年我国专项债相关政策文件如下表1-1所示。

表1-1 2015年至2021年国家出台地方政府专项债主要政策文件

发布时间

政策文件名

内容摘要

2016/11/9

《地方政府专项债务预算管理办法》财预〔2016〕155号

文件对专项债务限额及余额、预算编制和批复、预算执行和决算以及非债券形式专项债券纳入预算管理明确了相关规定,确立了专项债预算管理办法。

2017/5/16

《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》财预〔2017〕62

试行办法对土地储备专项债券的举借、使用及偿还作出了具体的规定,规范、促进土地储备专项债券的发行。

2017/6/2

《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》财预〔2017〕89号

通知着眼于打造“市政项目收益债”,从专项债债券规模、实施方案、部门责任、资产管理、工作安排等方面提供了试点发展收益和融资平衡专项债工作办法和要求。

2017/7/12

《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》财预〔2017〕97号

试行办法对收费公路专项债券的举借、使用及偿还作出了具体的规定,规范、促进土地储备专项债券的发行。

2018/4/2

《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》财预〔2018〕28号

完善了地方政府专项债券管理,规范棚户区改造融资行为,探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应制度,对棚户区改造专项债券的举借、使用及偿还作出了规定。

2018/8/14

《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》财库〔2018〕72号

该意见就专项债发行工作提出了以下几点要求:加快专项债发行进度、提升专项债发行市场化水平、优化债券发行程序、简化债券信息披露流程、加快专项债资金拨付使用,加强债券信息报送。

2019/6/10

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(国务院发文)

通知主要内容包括:支持做好专项债券融资工作;进一步完善专项债券管理及配套措施;依法合规推动重大项目融资以及加强组织保障。

2020/7/27

《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》财预〔2020〕94 号

通知对专项债的发行节奏、期限、资金投向、用途做出更具体的要求,同时提出严格新增专项债券使用负面清单,加大专项债信息公开力度以及健全通报监督机制等,规范专项债发行工作。

2020/11/4

《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》财库〔2020〕36号

该意见从完善地方债发行机制、科学设计地方债发行计划、优化地方债期限结构、合理控制筹资成本,以及加强地方债发行项目评估、完善信息披露和信用评级等角度,进一步完善地方债发行机制,保障地方债发行工作长期可持续开展。

2021/2/7

《地方政府专项债券项目穿透式监测工作方案》财预〔2021〕10号

通过完善信息化手段,对专项债项目的准备情况、建设情况、运营情况以及专项收入实行穿透式监测,同时明确相关部门责任,实现对专项债项目全周期、常态化风险监控,防范法定债券风险。

2021/9/8

关于印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》的通知财预〔2021〕110号

指引对涉及到专项债用途调整的,对调整条件、原则、程序、执行管理、信息公开、监督管理等方面做出了规定,进一步完善了专项债发行管理机制。

2021/11/26

关于印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》的通知 财预〔2021〕61号

该办法从事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评级管理等方面对专项债资金使用效益进行绩效资金管理,同时防范政府债务风险。

二、专项债发行情况分析

(一)2015年至2021年专项债发行总量分析

从发行总量来看,2015年是新预算法出台后我国专项债发行的首年,其发行量为959亿元,其后专项债发行总量在我国增长迅猛,2018年超过10000亿元,2021年达到新的历史最高值35844亿元。2020年、2021年预算安排新增专项债限额分别为37500亿元、36500亿元,实际发行量分别达到为36019亿元、35844亿元。

从新增专项债发行占比来看,近5年专项债发行占比逐年上升,2015年发行量仅为我国地方政府债券的2.5%,2021年新增专项债发行占当年地方政府债券发行总额达到65.73%。从发行趋势及发行结构来看,经济下行压力之下的我国经济,有收益的项目专项债逐渐成为我国当前发行规模最大的债券种类。2021年,全国发行专项债总额74898亿元,其中新增一般债券占比10.5%、新增专项债占比47.86%,再融资一般债占比23.77%,再融资专项债占比17.87%。2020年、2021年我国新增专项债发行结构见图1-2所示。

专项债自发行以来,其发行量呈现大幅度上升的趋势,一般债券增长幅度则相对较小,总体较为平稳,专项债成为我国地方政府稳经济的积极财政政策的重要抓手。我国地方政府债券发行情况详见表1-1,图1-1。其中,2016年地方政府债券发行总量超6万亿元,但新增专项债发行量仅为4037万亿,主要原因是这一年置换债券占比较高。

表1-1 2015年至2021年我国地方政府债券发行量统计   单位:亿元

1035d46b415a55a8f61c0bbce7dde3a.jpg

数据来源:中国地方政府债券信息公开平台

注:2015、2016年其他债券未公布

b75952cfef825786ee9b4b53f73b81c.jpg

图1-1 2015年至2021年我国地方政府债券发行统计

c4a3309d69fdc6bd26b09bc71ca46b0.jpg

图2020年、2021年地方政府债券发行结构

(二)专项债发行期限及利率情况分析

从债券发行期限来看,专项债发行平均期限2020年为14.6年,2021年为14.2年,约为2018年发行期限的2.3倍,保持较长期限水平。目前,专项债发行期限呈长期趋势明显,近2年均超过10年,多为长期债券。财库〔2020〕36号文提出地方财政部门应当保障专项债券期限与项目期限相匹配,体现了地方政府资本性支出项目的变化,也有利于减小地方政府债务偿付压力。

从债券发行利率来看,专项债和一般债务都保持较低的利率水平,具有逐年小幅度下降趋势,2019年、2020年及2021年地方政府专项债债券发行利率分别为3.43%、3.44%及3.41%。

表1-3 2018年至2021年地方政府债券发行期限及发行利率

bcc5315ff1b0d4425acb778fd7faa33.jpg

数据来源:财政部统计数据

(三)专项债发行量区域分布情况

2021年,我国各省市、自治区大力推行专项债,专项债券发行规模出现历年来最高,其中发行总量排名前三位的分别是广东省、山东省及北京市,发行总额分别为4419亿元、3581亿元及2831亿元。根据中国地方政府债券信息公开平台数据统计,2021年专项债累计发行总量超过1000亿元的省市共计19个,其中排在前十位的分别是广东、山东、北京、浙江、四川、江苏、河南、河北、湖北及安徽省,具体发行量如图1-3所示。

734a24e8135ead1718d08027a831d62.jpg

图1-3 2021年各省市专项债发行统计(前十)

数据来源:中国地方政府债券信息公开平台

(四)专项债发行用途情况分析

专项债自发行以来,主要聚焦党中央、国务院确定的重点领域,以充分发挥投资效能、促进有效投资为主要目标,其投向领域是在国家政策调整下不断优化与完善。2018年至2019年专项债发行主要用于棚改及土地储备项目,其发行量占同期专项债发行规模的65%以上,但实质上未能形成有效投资。为此,国家加强了对专项债券投向管理,专项债投向领域进一步优化。2019年,国家明确了2020年专项债重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目,民生服务,冷链物流设施,市政和产业园区基础设施七大领域,同时根据投资需求进行适当的投向优化。2021年专项债投向领域增加了国家重大战略项目和保障性安居工程两项重点领域。2022年保持了2020年专项债投向的政策连续性和稳定性。2022年6月国务院印发《扎实稳住经济的一揽子政策措施》,进一步明确加快地方政府专项债券发行使用并扩大支持范围。其中在专项债适用领域明确了“在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等9大领域基础上,适当扩大专项债券支持领域,优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围”。

三、新形势下地方政府专项债发展趋势分析

(一)在稳增长的政策驱动下,专项债将持续助力我国基础设施建设

面对经济持续下行的压力,2022年政府工作报告明确我国今年经济工作的要求为稳字当头,稳中求进,并提出适度超前的基础设施投资,同时拟安排地方政府专项债券3.65万亿元用于重点项目建设。同年5月6日,中共、国务院印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,其中提到建立多元可持续的投融资机制,具体措施包括对公益性项目,加强地方财政资金投入,其中符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持。在疫情影响之下的我国经济,稳增长摆在了更加突出的位置,专项债作为基础设施建设的重要资金来源,依然是扩大有效投资、补齐发展短板、稳定经济增长的重要着力点,此外,专项债还具有成本低,期限长,发行灵活等特点,未来将持续助力我国基础设施建设,为我国经济稳定运行提供资金支持。

(二)专项债从“量”到“质”转变,提高专项债资金使用效率是关键

我国专项债发行限额在2021年达到顶峰,2022年地方政府专项债券发行限额为3.45亿元,发行额度有所下降。从目前已发行的情况来看,专项债还存在资金使用效率不高、撬动社会资本力度不够的问题,从发展趋势来看,专项债将逐渐从“量”到“质”发生转变,其中提高专项债资金使用效率是关键。专项债作为国家宏观调控和投资指引的重要工具之一,应当发挥其稳增长、补短板的重要作用,在应用领域,应投向重点基础设施建设领域,尽快形成实物工作量,形成有效投资。2021年,财预〔2021〕110号文规范了专项债券用途调整,避免资金浪费和闲置,2021年财预〔2021〕61号文发布,也表明了国家加强了对专项债资金使用绩效考核的力度。

(三)更加注重专项债券全生命周期风险管理

2020年以来,专项债已成为政府债务的主要资金来源,但与此同时,需要警惕专项债券发行的市场风险和管理风险,加强专项债全生命周期风险管理。首先,专项债项目要求融资与收益自平衡,但是在实际执行过程中,项目现金流往往为“人造”,不能真实反应项目的实际收入成本情况,最终给地方政府债务偿还留下隐患;其次,应持续警惕专项债资金的挪用和投向不合理,防止造成地方隐性债务增加;最后,严重依赖土地出让收入的政府基金预算收入是不稳定的,专项债存在一定的违约风险。因此,从长远来看,我国专项债全周期监管和市场化风险管理将进一步加强和完善。

(四)专项债券发行逐步向专业化、市场化转变

一是专项债券发行的期限更加匹配市场需求。2018年以来,地方政府专项债券有了更长期限的品类,一些较长期限的大型基础设施项目有了更为匹配且成本更低的融资途径。二是专项债券品种日益多样化,其种类日益丰富、使用范围不断扩大、发行灵活度大幅提升。三是不断完善地方政府专项债发行机制,财政部出台多项文件规范地方债发行管理,从科学制定发行计划、合理安排债券期限结构、加强地方债发行项目评估、债券资金管理及完善信用评级和信息披露机制等多个方面,保障了和规范了地方政府专项债券发行。

  • 电话直呼

    • 025-86679153
    • 18952084089
    • 18115646908
  • 关注官方公众号