摘要：

十四五规划下，国资国企改革逐步深入，盘活存量资产资源，整合区域金融资产，设立地方金控平台，优化国有金融资本布局成为了地方政府首要的任务之一。然而，金控平台新规的出台同时也给地方政府带来了新的压力，强监管和高标准的环境下，尚未构建金控平台或正在谋划的地方政府出路何在？

一、引言

经济结构转型升级、金融监管体制改革创新以及国企混改共同推动了地方金控平台的产生和发展。随着金融行业监管政策的陆续出台和逐步完善，部分地方现存金控平台将面临调整，构建金控平台的条件也发生了变化。2020年11月1日，《金融控股公司监督管理试行办法》（以下简称《金控办法》）正式施行，与《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（以下简称《准入决定》）一起，两项新规的实施目的是防范系统性金融风险，一方面促进了各类金融机构的有序竞争和良性发展，另一方面也给地方金控平台的构建带来了新的思考。

二、地方金控平台的构建现状

从概念上说，作为金融控股公司主要类型之一，地方金控平台是由地方政府主导，以“地方财政+金融资本”为依托，以行政力量为手段，对分散的地方金融资源进行整合，吸引各类金融要素资源区域化聚集而形成的国资平台公司。2021年8月，中国人民银行受理了北京金融控股集团有限公司关于设立金融控股公司的行政许可申请，地方金控平台正式进入了持牌经营的新阶段。

据统计，截至2022年初，全国共有地方金融控股平台共计1000多家。目前，除河北、青海、宁夏、西藏及港澳台地区外，国内省属金控平台已基本完成布局，市、县级金控平合尚处于整合和设立初期。从牌照资源来看，省级金控平台的牌照资源整体优于市区级金控平台，部分国资国企改革进度较快的省份甚至拥有多家地方金控平台，如山东省的山东省鲁信投资控股集团有限公司、山东省财金投资集团有限公司，广东省的广东粤财投资控股有限公司、广东省粤科金融集团有限公司。

根据《金控办法》要求，设立金融控股公司需要控股两个以上的持牌金融机构，并在资产规模、股东资质、并表管理、资本充足等方面有更加严格的要求。目前，仅有少数的省级地方金控平台，如北京金控、浙江金控、山西金控、湖南财信等满足基本的设立要求。大多数地方金控平台由于存在缺乏实控牌照、资产规模偏小、非金融业务占比较大等因素，短期内难以申请金融控股公司牌照，处于无牌运营的状态。根据《金控办法》，未取得金融控股公司设立许可的，不得从事办法所规定的金融控股公司业务，不得在名称中使用“金融控股”“金融集团”等字样。因此，现存的地方金控平台面临着较大的重组转型压力，而待成立的地方金控平台则面临着较大的构建难度。

然而，诸多市、县级区域尚未构建或正在构建地方金控平台。当下，十四五规划紧密开展，国资国企改革逐渐深入，国有资本投资、运营公司试点逐渐下沉，区、县级政府逐渐开始进行地方性资产资源盘点，金融资产的整合重组自然纳入了进程。与此同时，国家对金融行业始终保持强监管的状态，从湖南省取消华菱钢铁打造省级金控平台的资产重组计划等事件就可以看出，国家始终维持金融资源整合的单一性和直接监管性。面对新出台办法的限制与强监管的环境，如何在新规下构建金控平台成为了地方政府需要思考的主要问题。

三、地方金控平台的构建路径

大道至简。纵观以往的平台构建案例，根据地方金融发展成熟度、区域内金融资源数量、集中度与整合难度的差异，地方政府构建金控平台的路径大致可以分为两条：一是先整合区域内金融资源再设立金控平台，二是先设立金控平台雏形，再慢慢整合区域内的金融资源。

（一）先整合再设立

这种方式主要适用于区域金融发展成熟、金融资源丰富、金融实力雄厚或者区域内金融资源整合较为容易的地区，地方政府先整合区域内的金融资源快速获取牌照，然后设立金控集团，对区域内金融资源进行统筹管理。

地区金融资源整合的形式一般有股权置换、股权划转等，如上海国际集团有限公司（以下简称“上海国际集团”）即通过股权划转形式组建。2000年4月，上海市政府将上海投资信托、万国证券等区域内多类金融及实业资产、资源进行整合，设立上海国际集团，旗下含信托、证券、投管、实业、招标、房产、进出口、华东、通达、资产经营等多个子公司。2007年，上海市政府和市国资委积极筹建，将上海国际集团划转至上海国资委旗下，该集团原控股股东上海市财政局（持52.91%）和上海国资公司（持47.09％）持有的集团股权全部划转至上海市国资委。随后，上海市国资委将国际集团和国盛投资公司的同类业务进行合并，形成以上海国际集团对上海市金融资源统筹控制的金控平台格局。其后，上海国际集团通过国资国企改革向国有资本投资运营平台转型，先进行公开征集方式剥离资产，后战略转型打造现代化管理体系，构建上海国际——浦发银行、国泰君安、中国太保为主的银行、证券、保险三大金控平台体系。

上海国际案例的成功，一方面基于上海地区金融发展之成熟，金融资源之丰富，在整合过程上存在一定程度上的易；另一方面，上海投资信托、万国证券等金融及实业资产存在关联性，且在结构上存在密集性，因此先整合后设立的形式存在较高的优先级。

以此为鉴，地方政府应当综合考虑当地金融资源的情况，如果符合先整合后设立的条件，可以先将符合条件的金融资源整合起来快速获取金融牌照，然后获取设立金控平台的行政许可，建立金控平台之后，再对区域内其他较难整合的金融资源分步骤有批次的进行整理。

（二）先设立再整合

先设立再整合的方式主要适用于区域金融发展相对不成熟、金融资源较少、金融实力薄弱或者区域内金融资源整合较为困难的地区，地方政府先设立金控平台雏形，再通过持续增资、并购向多元金融领域延伸。

根据以往案例，地区政府先设立金控平台的形式一般分为直接设立与改制重组。

1.直接设立

直接设立形式通常为地方城投公司主动发起设立金控平台雏形，再将其他设立的金融子公司、参股或控股的金融企业划转至金控平台下进行管理。

以青岛城投金融控股集团有限公司（以下简称“青岛城投金控”）为例，青岛城投金控是青岛市的地方金控平台，也是青岛城投集团的金融子公司。青岛城投成立于2008年，是市政府直属国有大型投资集团。2014年12月，青岛城投金控成立，初始注册资本5亿元。2015年11月，青岛城投集团将持有的青岛城乡社区建设融资担保有限公司100%股权、青岛城乡建设小额贷款有限公司68%股权和青岛城乡建设融资租赁有限公司51%股权以股权增资的方式划转至城投金控，同时以货币形式增资6.13亿元，青岛城投金控的注册资本变更为25亿元。目前，青岛城投金控拥有小额贷款、担保、融资租赁三大业务，同时积极开拓委托贷款、基金管理和资产管理等金融业务，不断完善类金融产业链。

从当下环境来看，直接设立的条件比较苛刻，适用于地方政府或城投公司下已存在部分金融资源且满足直接设立条件的情况。该情况下，地方政府可直接将现有金融资源划转设立金控平台，申请行政许可牌照，再对区域内其他资源进行整合。而从诸多省级金控平台的设立案例来看，都很少有满足直接设立的条件。因此，直接设立的情况不适合国内大多数地区。

2.改制重组

改制重组形式通常为将两家或两家以上国有机构合并形成金控平台雏形，且合并中至少有一方是金融机构。在后续运营过程中，再通过持续增资、并购等方式获取更多金融资源及牌照，逐步向多元金融业务领域延伸，形成具备综合性金融服务能力的金控平台。多数省级金控平台即通过此方式建立了地方金控平台，如广东省的广州金融控股集团有限公司、湖北省的武汉金融控股（集团）有限公司、浙江省的杭州市金融投资集团有限公司（以下简称“杭州金投”）。 

以杭州金投为例，该金控平台集团公司成立于2012年2月，由杭州市投资控股有限公司和杭州市财开投资集团公司合并组建。杭州市投资控股有限公司是杭州市政府直属的国有独资企业，由杭州市人民政府于1997年出资组建，是一家综合性资产经营公司；杭州市财开投资集团公司则是杭州市财政于1993年投资设立的一家市场化运作的国有投资公司。两家公司合并后组建成为杭州金投集团，其中杭州市政府和浙江省财务开发公司分别占股90%和10%。成立后，杭州金投陆续扩充金融子产业，先后设立杭州金投资本管理有限公司（城镇金融服务平台）、杭州金投融资租赁有限公司（金融租赁）、杭州金投产业基金管理有限公司（基金）、杭金商业保理（上海）有限公司（金融保理）、杭州锦智资产管理有限公司（资管）、杭州金投保险经纪有限公司（保险）、杭州市中小企业融资担保有限公司（担保）等公司，拥有多项金融经营牌照。

此种情况适合国内多数地区，新规下，地方政府可通过改制重组设立金控平台的雏形，后通过不断整合和发展区域内金融资源。待满足条件后，再申请行政许可。

四、小结

金控办法的出台，与准入决定一同构建起地方金控平台设立、转型及升级的行动准则。在十四五规划紧锣密鼓的筹划下，地方政府应当妥善根据当地金融发展的成熟度、区域内金融资源数量、集中度与整合难度，分情况构建地方金控平台。对于金融发展不成熟或资源集中便于整合的地区，应当先整合区域内金融资源，视设立条件满足情况构建金控平台或平台雏形，后统筹发展区域资源来获取正式行政许可；对金融发展成熟或资源分散整合困难的地区，可视情况直接设立或改制重组设立金控平台的雏形，再逐步对域内金融资源进行整合，满足条件后申请行政许可，正式变更为地方金控平台。