摘要：用好地方政府专项债券，必须坚持“资金跟着项目走”，统筹在建项目和新开工项目资金需求，做深做实项目储备，加强项目策划，提高项目质量，力争实物工作量落实提质增效。本文结合专项债券项目特点，就如何做好项目策划进行分析。

一、 引言

积极争取地方政府专项债项目，是各地政府加快补齐基础设施和社会民生短板、扩大有效投资的重要手段。而用好地方政府专项债券，必须坚持“资金跟着项目走”，做到“早、准、快”，即准备工作要早、发行时机要准、资金使用要快。在当前融资通道不断收紧的环境下，各地政府应抢抓政策机遇，加快专项债券项目前期准备工作，通过项目梳理、发掘、优化、包装，持续扩大项目“储备池”，实现“储备一批、申报一批、发行一批、建设一批”滚动接续，充分发挥专项债券利率低、期限长、规模大等优势，助力地方经济发展提质增效。专项债项目储备谋划是将投资需求转化为有效需求的一个关键，也是后续管好用好专项债券资金的前提，只有谋划包装好项目，做实项目前期，才能更多地争取专项债券额度，并在债券额度下达后尽快形成实物工作量。

二、 专项债券项目策划总体思路

根据政策要求，专项债券项目必须是有一定收益的公益性项目，能够产生持续稳定的政府性基金收入或专项收入，且融资规模要保持与项目收益相平衡（即项目收入扣减运营成本后收益可覆盖一定倍数的债券本息）。同时项目策划要坚持三个原则：一是坚持负面清单管理，确保项目合法合规；二是坚持形成有效投资，确保形成实物工作量；三是坚持债务风险防范，确保法定债务不出现风险。

因此，专项债券项目策划需要对项目从多角度、多层次进行深度剖析：从公益性角度，重点分析项目是否为区域发展需要（轻重缓急）、项目领域是否合规，建设内容是否可优化等；从收益性角度，重点分析投资规模是否合理、融资规模是否和收益相匹配、项目潜在收益点等；从项目前期手续角度，重点分析手续完备性、合规性、一致性等。在全面分析的基础上，对项目进行梳理、优化和包装，从公益性和收益性两个维度，可将项目分为四类，一是领域符合并且收益可观的项目；二是领域符合但收益较少的项目；三是领域符合但无收益的，或领域模糊的项目；四是领域不符合的项目。优先选择一类项目，直接剔除四类项目，重点对二类项目进行包装策划，包括整合、拆分、分期实施等，三类项目视情况亦可适度包装。最后，将项目按照成熟度进行分级，打造一批随时能发债的项目，储备一批半成品项目，策划一批潜在项目。

图1：专项债券项目策划总体思路

三、 专项债券项目策划要点

（一） 专项债券项目申报领域

专项债券申报项目必须是经济社会效益明显、群众期盼、早晚要干的实体政府投资项目，优先支持纳入国家和地方“十四五”规划的项目，优先支持纳入国家重大区域发展战略以及省、市级重点项目，积极发挥专项债券对重大规划和战略的支撑作用；优先支持在建项目，尽快形成实物工作量和拉动有效投资。专项债券项目必须要符合投向领域的有关规定，并严格落实负面清单管理。

表1：新增专项债券支持领域和负面清单

（二） 专项债券项目收入构建

专项债券项目应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。因此，项目能否实现融资收益自平衡成为专项债能否申报和发行成功的关键。在进行收入构建或挖掘时，通常需要遵循三个原则，一是相关性原则，即项目收入来源于项目自身；二是直接性原则，即项目收入来源于项目建设内容，且收益规模与项目建设规模相匹配；三是可衡量性原则，项目收入有参考依据或标准，并且是真实合理的。对于自身收益较低的项目，按照上述原则充分挖掘收益来源，多渠道筹集项目收入。专项债主要领域项目收入来源见表2。

针对项目融资偿还不足的可以适当考虑一部分政府性基金收入，包括政府补贴及项目对应产生的土地收益等，但财政性收入占比不得超过50%（各地区要求略有不同）,土地资源必须要明确资源所在范围、面积、用地性质等。另外，涉及到土地出让收入的项目，应按政策要求的比例计提各种专项基金及收益分配后，地方留存可支配的收入才可作为偿债来源。

表2：专项债主要领域项目收入来源分析

（三） 专项债券项目适度包装

拟申报专项债的政府投资项目可能存在工程量小而散、涉及区域广、收益不稳定的问题，比如农村人居环境改善类项目，或者存在投资规模大，项目收益能力差等问题。为了解决申报项目零碎、项目收益能力差、债券发行后支出进度慢等问题，需要对专项债项目进行适度的包装，以争取更高的发债额度。通过项目包装和策划，以达到项目建设内容、项目投资规模、项目融资规模以及项目收益之间相互匹配，同时保证能够及时足额匹配对应的项目资本金。

在进行项目包装策划时，要从项目类型、项目收益、项目规模、项目位置、项目管理权限等方面进行充分分析，并选择合适的包装策略。对于项目零散或者单个项目收益不足的，可以采取统筹打包或者“肥瘦搭配”等方式对项目进行合并申报。比如对于小而散的水利工程项目可以由水利部门统筹进行整体打包实施，扩大投资规模，提升效率；城乡电网项目可以和老旧小区改造、园区基础设施建设、综合管廊等项目打包实施；农业类项目可以和文化旅游、生态建设等项目打包实施；结合新基建谋划市政和产业园基础设施项目等等。在进行项目组合打包时，一定要挖掘各项目间的联系，保证项目在行业领域或者地域上存在实质关联，避免非关联项目强行打包。同时，要注意配套建设投资占总投资比例的合理性，避免公益性项目占比过大，导致过度包装。对于投资规模过大的项目，应根据项目分年度投资计划及资金需求情况分批申报发行专项债券，防止资金闲置。对于投资规模大而自有资金不足的项目，可以适当对项目进行分拆，缩减建设内容和投资规模。

（四） 专项债券项目前期手续

在进行专项债券项目策划时，前期手续的完备性和、合规性和一致性是关注的重点。项目完备性包括项目立项、可研、环评、用地预审、初步设计审批、国有土地使用证（不动产登记证）、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、中标通知书、项目施工合同等项目手续是否齐全且有效。项目合规性是指审批制、核准制、备案制的适用是否合规，项目手续办理的时间顺序和步骤是否妥当等。一致性是指项目前期文件中的项目名称、建设内容、项目收益内容和“一案两书”等是否保持一致或相互衔接。

因此，对专项债项目策划还要注重从源头设计，尤其是可研报告的编制，要明确项目建设内容，明晰项目建设边界，投资额与建设内容匹配，经济效益分析要细化，项目收入、成本清晰，数据来源有依据且合理。另外，对于打包项目，往往涉及的部门较多，要做好各部门之间的协调沟通工作，加快项目手续办理，否则会影响债券申报进度。

四、 债贷组合：“专项债+市场化融资”

2019年6月，中办、国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33 号），提出收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资，同时允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。专项债领域“债贷组合”模式突破了此前关于“债务性资金不得用于项目资本金”的限制，是基建项目投融资机制的重大创新，目的是用专项债资金撬动银行贷款等市场化融资支持基础设施建设，更好地发挥扩大有效投资、稳住经济大盘的作用。专项债可以用于项目资本金领域包括铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水、新能源、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施等13个领域；以省份为单位，专项债券用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模比例上限为25%。

因此，在做专项债项目前期策划时，尤其是对于投资体量较大的项目，可以考虑“财政资本金+专项债资本金+市场化融资+专项债融资”的混合融资模式。一是提前与金融机构接洽，确保金融机构具有合作意向；二是避免与政府信用捆绑，严禁新增隐性债务；三是合理选择项目实施主体，选择信用实力较强、财务状况良好的企业作为项目单位；四是严格落实收入分账管理，项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户。