摘要：接上篇《最新基建投融资政策梳理及项目谋划建议（一）》，上篇对最新基建投融资政策进行了梳理与解读，本篇主要针对各地在项目谋划储备中存在的问题提出相关建议。

一、 基建项目主要投融资模式

根据投融资主导方的不同，基础设施建设项目投融资模式主要包括政府主导模式、国企主导模式、多元合作模式、市场主导模式和组合创新模式。

表2：基建项目主要投融资模式

（一） 政府主导模式

政府主导模式下，基建项目资金来源包括地方财政资金、中央预算内资金、特别国债资金、各类奖补资金、地方政府债券资金等。当前地方政府债务占比高，债务风险高，加杠杆空间有限，而中央政府债务占比较低且举债成本更低，预计未来中央向地方政府转移支付的规模会进一步扩大。地方政府应提前谋划、储备符合政策条件的项目，积极申请中央预算内投资、国债资金、各类奖补资金、政府专项债资金以及专项借款资金（比如城中村改造专项借款），缓解地方收支矛盾。

（二） 国企主导模式

国企主导模式下，主要依靠地方国企开展市场化融资，包括银行贷款、债券、信托等债务融资，股权合作、上市等股权融资，以及ABS、REITs等证券化融资。一方面，地方国企要想方设法化解存量债务风险；另一方面，要加快市场化、产业化转型的步伐，加强造血功能，提升信用等级及市场化融资能力。

（三） 多元合作模式

在地方政府债务高企、投融资压力加大的情况下，各地都在积极推进、探索多元合作模式，统筹政府、地方国企、社会资本等各方力量推动项目落地实施，包括特许经营、EOD、投资人+EPC等。PPP新机制及EOD实施导则对特许经营项目和EOD项目实施都提出了更高的要求。特许经营项目重点在于设计符合政府要求的政府投入及补贴支持，避免地方政府隐债风险，同时要充分考虑PPP新机制对于民营企业参与股权比例的要求。EOD项目关键是合理策划生态治理内容和关联产业内容，能有效融合，实现资金自平衡，同时要做好项目要素保障，确保项目能够一体化落地实施。

（四） 市场主导模式

对市场化程度高、收益性好的项目，可以通过招商引资方式完全由市场化主体运作。

（五） 组合创新模式

对于综合开发项目，比如城市更新、高铁片区/新区开发等，往往实施规模大、周期长、项目建设内容复杂，通过单一的投融资模式无法有效解决项目资金来源问题，这是就要统筹考虑各种投融资模式、各类资金的综合运用。在这种情况下，依法合规构建多层次的投融资结构，组合运用多种投融资模式，同时建立科学合理的利益分享机制是关键。

二、 项目谋划建议

项目是地方经济发展的“生命线”和“压舱石”，谋发展首先要谋项目，抓经济关键是抓项目。国家发改委主任郑栅洁提出“没有项目，没有投资，就没有未来。”“坚持项目为王、干字当头，做好盘活存量、引入增量、做大总量、提高质量的文章”。

（一） 项目谋划存的主要问题

提前做好项目谋划、储备是争取各类政策资金，充分利用各类投融资工具的前提和基础。多数地方也逐渐认识到了项目谋划储备的重要性，但是很多地方在谋划储备项目中仍存在一系列的问题。

1、对国家政策精神/文件不熟悉、理解不透

项目谋划储备应紧抓国家政策导向，并且该工作具有较强的动态性、专业性等特点，这就要求项目谋划人员具有较高的专业能力和学习能力，熟悉并能深刻理解国家宏观经济政策、相关产业发展规划、资金投向要求、各种投融资模式及融资工作。但往往基层项目谋划人员缺乏专业知识，并且对国家政策精神/文件不熟悉、理解不透，导致项目谋划力不从心。

2、单一单体项目为主，缺乏整体统筹谋划思维

地方在做项目谋划的时候，主要依靠各个行业部门根据行业领域发展需求研究提出，因此单一单体项目居多，跨行业领域、跨区域的综合开发投资项目谋划较为困难。另外，对于同一类型的项目，往往会有多种投融资方式或政策资金支持，比如对于城中村改造项目资金来源包括中央预算内投资、政府专项债、专项借款、银行贷款、城市更新基金、社会资本资金等等；比如固废处理项目可以纳入EOD范畴，可以通过特许经营模式实施，也可以申请专项债资金、中央预算内投资等。因此，在做项目谋划时需要有整体统筹谋划的思维，合理安排项目的投融资模式，最大化的利用各种资金政策和融资工具。而实际谋划中，各地方往往缺乏整体统筹谋划思维。

3、项目谋划与落地脱节

项目谋划是一项复杂的系统工程，需要全面分析项目的政策规划符合性、技术方案可靠性、要素资源可获得性以及融资可行性等方面。在实际谋划过程中，项目单位往往更加关注政策规划、项目本身的建设方案和技术方案，而往往忽视要素资源可获得性及融资可行性，使得项目无法落地实施。比如在要素保障方面，项目涉及用地用海的，没有充分征求自然资源等相关部门意见，充分分析项目用地用海的可获得性；项目涉及取水调水、光伏上网指标的，没有充分分析指标的可获得性等。在项目可融资性方面，项目谋划时忽视或没有充分论证项目投融资方案、项目建成后的运营模式和回报机制等事关项目财务可行性和可融资性的重大事项。

（二） 项目谋划建议

1、看规划、看政策、并结合地方实际需求

做好项目谋划，首先要把准把牢规划和政策方向，加深对政策的理解，提升项目谋划水平及谋划质量。 项目来源和策划的方向包括：国家、省、市重大战略规划，比如“十四五规划”的专项任务、乡村振兴战略、区域协调发展战略、教育强国、体育强国战略、人口高质量发展战略、双碳战略、数字化战略等；政策、财政资金、金融资金重点支持领域，比如中央预算内资金支持领域、专项债支持领域、奖补资金支持方向、特许经营/EOD项目支持重点领域，金融机构重点支持项目类型等；当地政府重点任务；产业政策及地方产业基础和产业优势等。

总之要瞄准国家政策导向和资金投向，并立足于当地发展实际，围绕区域优势和民生短板，谋划储备与国家重大战略相匹配的项目。具体谋划项目类型及领域见下图。

图3 项目谋划类型和领域

2、统筹安排投融资模式及项目资金来源

准确把握政策导向和资金投向，灵活运用多种投融资模式及金融政策工具，将符合中央预算内资金、特别国债、地方政府专项债、银行贷款要求的各类项目资金来源进行统筹安排，最大化利用各种资金政策和融资工具。比如对于能够运用多种方式解决资金来源的项目，要做好多手准备，优先申请国债资金、中央预算内资金、奖补资金等不用偿还的中央财政资金。对于项目投资规模大，建设内容复杂的项目，要有统筹谋划的思维，构建多层次投融资结构，做好多种投融资模式和项目资金来源的组合使用。

3、做好项目前期工作和要素保障

项目获取政策资金、申请专项债资金或者政策性银行贷款资金等支持，项目成熟度是关键的评价指标之一。因此，各地在报保障可行性研究论证深入、充分的基础上，加快项目手续办理，取得土地、规划、环评、规划许可、施工许可等前期手续。同时坚持“要素跟着项目走”原则，落实项目要素保障，对项目内容中涉及的规划政策、用地用海、资源能源、财政金融等要素开展可获得性分析，强化项目可落地性。比如项目涉及到集体土地，就要事先对项目涉及土地权属、占地面积、土地利用情况、取得土地方式，土地获取成本以及对集体土地使用权人土地流转意向等进行调查分析，并采取有效措施，保障项目用地。

4、规避隐性债务风险

不新增地方政府隐性债务风险，是项目谋划和投融资策划的“底线”和“红线”要求。对于专项债、特许经营、EOD等有专门实施规范的投融资模式，要准确把握政策要求，按照政策文件要求规范实施。对于当前没有专门规范性文件予以明确规定的创新型投融资模式，要准备把握隐债含义，偿债资金来源不能直接或间接来源于地方财政，不得含有地方政府融资担保等事项。对这类项目策划的关键在于实现产业的导入及“一二三产业”联动开发。