摘要：发展数字经济、建设智慧城市，既是我国实现产业高质量发展的必然趋势，也是提升城市品质的必由之路。近年来，智慧城市综合运营商成为城投公司热衷的市场化转型方向之一，本文简要梳理了智慧城市背景和现状，智慧城市综合运营商内涵，并结合相关案例对城投公司如何转型成为智慧城市综合运营商提出建议。

一、智慧城市背景和现状

智慧城市是在现代信息社会条件下，针对城市经济社会发展现实需求，以提升人民群众幸福感和满意度为核心，充分利用物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术，有效整合各类城市管理系统，实现城市各系统间信息资源共享和业务协同，推动城市规划、建设、管理、服务和运营智慧化的新模式。从2008年智慧城市概念提出至今，我国对新型智慧城市发展理解和重视程度日益提升，推动新型智慧城市方面政策体系不断完善，从国家到地方先后出台了一系列战略部署和政策举措优化发展环境。

一是国家层面高度重视。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“加快数字化发展，建设数字中国”，将“分级分类推进新型智慧城市建设”作为加快数字社会建设步伐的关键举措，赋予了智慧城市发展更多的新使命和新内涵。2021年以来，国家陆续出台《“十四五”数字经济发展规划》（国发〔2021〕29号）、《2022年数字乡村发展工作要点》、《关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）、《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》（发改规划〔2022〕371号）、《数字中国建设整体布局规划》等文件，明确了智慧城市作为我国城镇化发展和实现城市可持续化发展方案的战略地位，以及推进智慧城市建设的重要任务。其中，《关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）提出：推进智慧城市建设，推动城市公共基础设施数字转型、智能升级、融合创新，构建城市数据资源体系，加快推进城市运行“一网统管”，探索城市信息模型数字孪生等新技术运用，提升城市治理科学化、精细化、智能化水平。

二是地方层面积极推进。自国家“十三五”规划纲要明确提出“建设一批新型示范性智慧城市”以来，各个地方争创样板标杆，创新实践不断涌现。从2019年国家组织开展的全国范围新型智慧城市评价情况看，各地普遍重视智慧城市工作，2019年共有275个地级及以上城市参加并完成了全国新型智慧城市，其中，88.36%的城市设立领导组织机制并开展了实际工作，76.73%的城市建立了项目管理制度。北京、上海、陕西、山东、河北、河南等省市出台了省级推进智慧城市建设的指导意见，山东、河北、河南、辽宁等地衔接国家智慧城市评价，根据本省情况出台了省级评价标准并组织开展了省级试点示范。

当前，我国智慧城市建设进入快速发展期，根据《中国智慧城市长效运营研究报告（2021）》数据所示，所有副省级以上城市、超过90%的地级及以上城市均已开展智慧城市建设，市场空间巨大。从需求端来看，地方政府作为智慧城市建设的牵头者面临着许多具体问题，主要集中在资金、项目统筹管理和应用场景提供，尤其对“值得信赖的”公共数据管理的需求较强。从供给端来看，我国智慧城市建设呈现“三多两核一长一广”的特点，即参与主体多、交叉领域多、应用场景多；数据中心、计算能力为体现城市“智慧”价值的两大核心；产业链条长，涉及了规划设计、芯片研制、硬件生产、软件开发、系统集成、运营维护等多个环节；影响范围广，包括城市空间、生态环境、社会治理、经济发展等方面。

二、智慧城市综合运营商内涵

智慧城市建设涉及领域众多，对资金投入、人才队伍、专业素养等要求极高，其复杂化和专业化催生了“智慧城市综合运营商”这一角色。

智慧城市综合运营商，即提供从顶层设计、规划，到关键内容的建设和运营，系统整合，技术支持以及应用创新的全流程服务。政府可以通过购买服务的方式减少自身的管理成本，企业和其他使用者能够获得更专业更多样化的服务，智慧城市综合运营商也可以向政府、企业提供服务来获得盈利。智慧城市综合运营商将成为公共部门与城市使用者之间的关键桥梁，促进智慧城市的建设和发展。

图1 智慧城市综合运营商与城市公共部门、使用者的互动机制

三、城投公司转型智慧城市综合运营商案例

城投公司作为地方政府重要的投融资建设主体，一直承担着城镇化建设的主力军作用。然而，一方面，随着地方融资平台的快速发展，政府部门的监管逐步加强，2010年开始，国务院、银监会、财政部等相继出台多个重要文件，规范地方投融资平台的运作管理，各地政府城建投融资平台的融资和生存压力明显加大；另一方面，随着我国城镇化率的提升和城市基础设施建设的不断完善，城市发展阶段已经由重建设向重运营转变，打造现金流、寻找盈利点，是城投公司未来可持续发展的重要基础，城投公司的转型势在必行。

在此背景下，智慧城市综合运营商成为近年来城投公司热衷的市场化转型方向之一。各地城投以数字化转型为重要抓手，加快智慧城市综合运营商转型升级步伐，在智慧医疗、智慧交通、智慧教育、新型基础设施等领域不断探索，推动项目落地，全面提升企业竞争力、创新力、影响力。

案例一：长沙城市发展集团有限公司

长沙城市发展集团有限公司（以下简称“长沙城发集团”）成立于2019年，推进以“城市开发”为核、“城市建设、城市运营、产融投资”为三极的“一核三极”业务布局。2020年11月，长沙城市发展集团有限公司以自身业务基础和融资能力为支撑，整合相关国有资源和行业资源，组建长沙数智科技集团有限公司（以下简称“数智公司”），作为市级智慧城市建设运营专业国有公司，注册资本为20000万元。

长沙城发集团负责数智公司的经营管理，市数据资源局同相关部门对数智公司进行业务指导和监督考核；数智公司依规通过政府采购或招投标程序，参与政府投资信息化项目建设总集成及建设运营服务。主要做法包括：

开展政务数据资产运营。数智公司在政府授权下可以提供政务数据的元数据汇聚融合、资源编目、数据加工治理和挖掘分析、开发应用、安全保障等服务，推进实现政务数据的“聚通用”。

政府投资信息化项目集成和服务。数智公司承接政府投资信息化项目建设，作为项目总集成方开展统筹建设，进行统一运营和运维服务。

产业生态构建。数智公司通过产业基金、股权投资和创新成果转化等方式，完善产业链布局，形成智慧城市可持续的造血能力，培育经济社会发展业态和新增长点。

此外，长沙城发集团围绕集团数字化转型战略，在智慧城市、数字经济、新基建等领域进行了大量探索，推动了一批项目落地见效。2019年，长沙城发集团启动湘雅路过江隧道项目建设，该隧道是湖南省最大直径盾构隧道，也是省内首例实现可视化、可感知、可控制的智慧隧道；同年12月，马栏山智慧区域能源项目启动建设，该项目的智慧能源运营管理平台采用人工智能核心控制技术、大数据和边缘计算技术，智慧调控能源系统，自行制定最优的运行策略，较传统功能模式节能20%以上。

案例二：天津城市基础设施建设投资集团有限公司

天津城市基础设施建设投资集团有限公司（以下简称“天津城投集团”）成立于2004年7月，同年11月正式挂牌。2021年，天津市委审定、市政府批复城投集团深化改革转型升级实现高质量发展方案，授予国有资本投资公司、城市综合运营服务商、城市更新实施主体3块“金字招牌”。天津城投集团现已形成交通与建设、城市更新、环境与水务和城市资产经营四大核心业务板块，入选中国服务业企业500强，主体信用评级稳定为AAA级。

天津城投集团将智慧城市建设作为集团融通城市资源、服务城市发展的有力支撑，推进数字技术与四大板块深度融合，形成智慧交通和信息基建，智能建造和智慧社区/园区，智慧水务和智慧生态，智慧文旅和智慧商业等覆盖城市八大类主要场景的产业应用。

智慧交通和信息基建方面，天津城投集团针对管辖的近1200余公里高速公路，已建设运营通信管道1.4万孔公里，搭建了高速路网视频监控体系和感知系统，建成基于区块链技术的工程项目质量溯源系统，并开通了首个基于光伏的近零碳服务区，建设完成数字化运行调度中心和数据中心。同时，依托现有通信管道资源，建设覆盖天津市的光纤网络，打造城市级智慧光网。

智能建造和智慧社区/园区方面，天津城投集团充分借助互联网、物联网为社区居民提供便利，场景覆盖智能楼宇、智能家居、路网监控、智慧养老、智慧物业、城市安防、数字生活等诸多领域，使人们的工作和生活更加便捷、舒适、高效。

智慧水务和智慧生态方面，天津城投集团拥有全国49座污水处理厂，企业将智慧化、数字化理念融入实际管理，建成了水务大数据平台和厂级运营管理调度平台，进行了数据采集与监控、安全生产智能监控、水下探查机器人巡检等多维度、多场景深度开发，实现了精准曝气、精准加药、无人值守等多种智能化应用场景。

智慧文旅和智慧商业方面，天津城投集团积极推进智慧文旅工程，率先在“天津之眼”景区开启了数字人民币购票试点应用，正式上线发行摩天轮数字藏品，探索国家级区域地标文化内容传播创新模式。

四、城投公司转型智慧城市综合运营商的路径建议

（一）盘家底：“智慧+”重构和拓展主营业务板块

作为城市开发建设的重要角色，城投公司应思考如何发挥优势，在明确主责主业的基础上，本着“建运一体、长效运营”原则，根据智慧城市业务链条，整合相关产业资源，进行业务板块重构和拓展。

智慧城市综合运营业务根据产业链条可分为上游的顶层设计、标准规范制定；中游的基础设施数字化改造、智能中枢构建等；以及下游的应用场景，包括智慧交通、智慧能源、智慧建筑、智慧政务、智慧教育、智慧电网等。从城投公司转型案例来看，大部分城投公司聚焦在智慧产业的中下游业务。

图2 智慧城市综合运营产业链条

在基础设施数字化改造业务构建中，城投公司应重点围绕数据中心运营、政务服务信息平台、云服务运营，打造智慧城市数字底座，并承接项目后期的技术运维和业务运营，以项目建设费、服务外包费和运营收益等作为盈利来源。

同时，在智慧城市下游应用场景业务构建中，城投公司应推进数字技术与公司主营业务深度融合，依托城投公司的政策性保障房社区、产业园区、旅游景区、商务楼宇等丰富的应用场景，打造“智慧+”业务板块，具体包括智慧交通、智能建造、智慧园区、智慧水务、智慧文旅、智慧商业等覆盖城市主要场景的产业应用。例如，搭建智慧园区平台，通过技术赋能使园区具备信息迅速采集、高速传输、快速计算、综合运用能力，实现园区内设备管理、资产管理、数据管理、招商租赁、物业服务等数字化运营，提升园区智慧运营效益；构建智慧水务平台，深入挖掘运用水务数据资源，增强管理能力，提升运营效率。通过对海量信息进行分析处理，提出辅助决策建议，以更加精细动态的方式实现水务系统生产、管理和服务全过程智慧运行。

（二）强投资：“投资+孵化”充实智慧产业资源

城投公司可以通过对新一代信息通信、物联网、大数据等高科技企业的投资孵化，充实和升级智慧产业资源。一方面，充分利用股权直投、产业基金等多种方式进行产业投资。例如，合肥市大数据公司联合庐阳科创集团、华富嘉业、安徽巡鹰等企业发起设立合肥数字产业投资基金，投向大数据、云计算、物联网、人工智能及数据安全等相关领域企业。另一方面，成立产业孵化基地，构建“苗圃-孵化器-加速器”的孵化梯队，孵化培育高潜力的智慧产业企业。

（三）借生态：探索联合运营创新模式

智慧城市综合运营对物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术提出了较高要求。城投公司应积极探索联合运营，与国内优秀的咨询机构、ICT服务商及互联网企业达成战略合作，如华为、腾讯、阿里、京东、万达信息等智慧城市领域优势企业，国家信息中心、信通院等研究机构。构建多方参与的价值生态，能够较好地同时发挥有效市场、有为政府作用，既可以补足城投公司能力短板、提供专业运营和专业技术支撑，又减轻了城投公司的资金压力。

一是探索联合建设运营，加强智慧城市专业运营能力。如万达信息股份有限公司在上海、成都、驻马店等地联合当地平台公司成立联合公司，开展城市服务领域长效运营；

二是探索以项目换产业，引入智慧城市领域优势企业、聚集本地优势企业，打造智慧城市产业发展生态。如腾讯与长沙市人民政府签署合作协议，携手打造长沙城市超级大脑，并在智慧城市、人工智能产业生态等方面展开广泛合作。